1. Актуальность.

Одним из серьезных препятствий на пути демократического развития России стало развитие в нашей стране процессов коррупции органов государственной и местной власти. Коррупция государственных и муниципальных служащих представляет огромную опасность для государства и общества, поскольку делает официальные публично-правовые отношения отношениями личными и корыстными, подменяет служебный интерес частным, влечет перерождение бюрократических государственных институтов в опасные для общества полукриминальные институты. Россия - традиционно бюрократическое государство с всевластием чиновничества, бесправием личности, а, следовательно, и с благодатной почвой для процветания коррупции. Особую значимость эта проблема всегда приобретает в переходные для общества периоды, когда проводится реформирование государственных институтов и ослабевает контроль над ними. Такой период наша страна переживает и сейчас. Сегодня уже для всех очевидна опасность, исходящая от бурного роста коррумпированности государственного аппарата. Однако, несмотря на это, ни со стороны государства, ни со стороны институтов гражданского общества эта опасность не встречает пока должного противодействия.

Важным направлением становления прозрачной и ответственной власти является открытость происходящих в ней процессов, их доступность для контроля и влияния со стороны самого общества. Одним из важнейших процессов, постоянно происходящих во властных структурах любого уровня, является бюджетный процесс. Степень прозрачности, понятности бюджета, возможность участия в его обсуждении не только депутатов, но и представителей широкой общественности является важной характеристикой степени ответственности этой власти перед избирателями. С другой стороны, все действия, направленные на большую открытость и прозрачность бюджета являются одновременно и действиями по предотвращению коррупции.

Организатором программы является Санкт-Петербургский гуманитарный и политологический центр "Стратегия" - общественная некоммерческая организация, одной из главных целей которой является разработка и осуществление программ в области общественных и гуманитарных наук, общественного и социального управления, направленных на экономическое и социальное развитие, становление гражданского общества в России. Членами Центра являются ученые и преподаватели различных институтов и ВУЗов города, представители властных структур, активисты некоммерческих организаций, политических партий демократической направленности, журналисты, предприниматели.

Центр реализует программу «Городские жители и власти - на пути к сотрудничеству. Бюджет, который можно понять и на который можно влиять» с сентября 1998 г. Цель программы 1998-2000 гг. формулировалась следующим образом: развитие участия неправительственных организаций Санкт-Петербурга в обсуждении и принятии городского бюджета, а также распространение этого опыта на другие регионы России.

За время реализации программы (сентябрь 1998 – июнь 2000 г.) в рамках целевых направлений были проведены восемь (включая совместный семинар с Центром поддержки некоммерческих организаций) однодневных информационно-тренинговых семинаров в Санкт-Петербурге для лидеров НКО и заинтересованных депутатов МСУ, по два двухдневных информационно-тренинговых семинара в Великих Луках, Пскове и Петрозаводске, по одному в присоединившихся к проекту в 1999 г. городах Новосибирске, Южно-Сахалинске, Самаре, Мурманске. В рамках образовательного компонента программы прошли два шестидневных интенсивных тренинга в Санкт-Петербурге для "продвинутых" участников, а также для лидеров НКО, начинающих работу по продвижению общественного участия в регионах, которые впоследствии принимали активное участие в подготовке и проведении двухдневных тренингов в Пскове, Мурманске и Шлиссельбурге (Ленинградская область). В результате были подготовлено ядро из сообщества НКО и некоторых представителей власти, которые в последующие годы программы будут проводить мероприятия по общественному участию, в первую очередь, общественные слушания, анализировать бюджет и оценивать прозрачность бюджетного процесса и общественного участия в регионах проекта.

Выпущено 3 брошюры и сборник, включающие материалы по анализу бюджета, бюджетного процесса и общественного участия в Санкт-Петербурге, а также краткая версия бюджета Санкт-Петербурга. Среди региональных изданий - материалы анализов бюджетов Петрозаводска, Пскова, Великих Лук, Самары, Новосибирска, Южно-Сахалинска, Мурманска. Также переведена на русский язык и выпущена Шкала оценки прозрачности и общественного участия в бюджетном процессе (опыт работы в Южной Африке). С этими материалами можно познакомиться в Интернет. Ценным представляется популярное "Пособие по работе с местным и региональным бюджетом для некоммерческих организаций". Материалы получили высокую оценку у их получателей, к которым относились некоммерческие организации, депутаты и служащие местных самоуправлений, эксперты по бюджету. Продолжают поступать запросы на предоставление данной литературы. В ряде ВУЗов (г.Петрозаводск, г.Новосибирск, г.Санкт-Петерубург) сборники рекомендованы в качестве дополнительных пособий при изучении спецкурсов по экономике муниципального образования и муниципального менеджмента.

В результате работы экспертов по адаптации Рекомендаций по обеспечению фискальной прозрачности в бюджетно-налоговой сфере, а также вышеуказанной Шкалы оценки прозрачности бюджетного процесса и общественного участия были разработаны региональные Опросники для оценки прозрачности бюджета и бюджетного процесса. В дальнейшей работе по проекту предполагается, что они будут сведены в единый Опросник, являющийся частью общей методики оценки прозрачности российского бюджетного процесса и общественного участия, которая может быть использована в других регионах.

В ходе реализации данной программы, а также других программ центра (в частности, "Предупреждение коррупции силами гражданского общества", поддержанной фондом NED) поддерживались контакты и обмен информацией с некоторыми аналогичными инициативами в разных регионах - г. Красноярск, Биробиджан, Хабаровск, Тольятти, Нижний Новгород, Обнинск, Пермь и др., представители которых были приглашены на итоговую Конференцию 2000 г., сделали доклады и выразили желание подключиться к сетевой организации (так называемому Большому проекту "Прозрачный бюджет"), инициированной центром "Стратегия" с целью достижения комплиментарности в деятельности по развитию общественного участия в бюджетном процессе.

Наконец, важным и плодотворным для решения задач проекта стало участие представителя СПб центра «Стратегия», руководителя Псковского центра гражданских инициатив в работе VII ежегодной конференции бюджетных служб "Инвестиции и контроль: усиление государственного регулирования современной экономики", а также "Брифинге для групп по работе с бюджетом США и других стран" Международного бюджетного проекта Центра бюджетных и политических приоритетов 11-15 ноября 1999 г. в Вашингтоне. Детальное ознакомление с работой Центра по бюджету и бюджетным приоритетам, а также с международным опытом участия общественных организаций в контроле бюджетного процесса в своих странах позволило лучше разобраться в наших российских проблемах, яснее наметить пути развития программы, а также увидеть место программы во всемирном движении в сторону большей прозрачности бюджетных процессов и подконтрольности государственных финансов.

Основной целью настоящего проекта (сентябрь 2000 г. - август 2002 г.) является развитие общественного участия в бюджетном процессе в Санкт-Петербурге, Мурманске, Петрозаводске, Великих Луках, Пскове, Самаре, Новосибирске и Южно-Сахалинске, а также содействие в реализации подобных инициатив в других регионах путем оформления накопленного опыта в методические рекомендации и документы, сопровождающие каждый этап работы.

В рамках данной цели поставлены следующие задачи проекта:

1. Разработка "стандарта" прозрачности, учитывающего российскую специфику.
2. Оценка бюджетного процесса и общественного участия.
3. Продвижение практики общественного участия.
4. Развитие прикладного бюджетного анализа.
5. Образование лидеров некоммерческих организаций и экспертов в предметной области общественного участия и бюджетного анализа.
6. Информационное обеспечение проекта и других групп, работающих бюджетами российских городов и субъектов федерации.
7. Проведение двух межрегиональных ежегодных конференций программы.

Учитывая накопленный опыт экспертов по разработке Опросников по оценке бюджетного процесса и общественного участия в регионах, представляется перспективным в рамках данного проекта продолжить начатые работы по адаптации Рекомендаций по обеспечению фискальной прозрачности в бюджетно-налоговой сфере с использованием опыта Международного бюджетного проекта по разработке Шкалы оценки прозрачности и общественного участия с целью определения так называемого "стандарта" прозрачности бюджетного процесса, учитывающего российскую специфику.

На первом этапе данной работы предполагается апробировать единый Опросник по оценке прозрачности путем проведения пилотажного опроса (интервьюирования) в регионах и взаимного ознакомления с результатами опроса и выявленными недостатками методического и процедурного характера. На втором этапе предполагается выработать единый методический подход к Шкале оценки прозрачности бюджетного процесса и общественного участия с учетом наработок региональных экспертов с целью обеспечения сопоставимости результатов оценки. Как результат сравнения полученных данных и изучения опыта предполагается получить методику оценки прозрачности бюджетного процесса и общественного участия, построенную на единых методических принципах, которую можно будет рекомендовать для применения в российских регионах. Данная методика будет представлена на III Межрегиональной ежегодной конференции программы и передана некоммерческим организациям, либо другим заинтересованным институтам, планирующим провести такую оценку при помощи данного методического инструментария в других регионах, помимо регионов-участников проекта.

Следующий этап - это непосредственное использование вышеуказанной методики для оценки региональных бюджетных процессов на прозрачность, а также оценка общественного участия. Для получения объективных качественных данных будут организованы межрегиональные группы экспертов-организаторов опросов и исследователей. Результаты опросов предполагается качественно интерпретировать, а также провести сравнительные сопоставления полученных данных.

В данной деятельности предполагается тесное сотрудничество (обсуждается совместный проект) с Международным бюджетным проектом Центра по бюджету и бюджетным приоритетам (г.Вашинтон, США).

Результаты этого этапа будут представлены на IV Межрегиональной ежегодной конференции программы.

Для продолжения работы по продвижению практики общественного участия в бюджетном процессе в Санкт-Петербурге, Мурманске, Петрозаводске, Великих Луках, Пскове, Самаре, Новосибирске и Южно-Сахалинске экспертами СПб центра "Стратегия" на основе опыта данной программы, а также других аналогичных инициатив, будет проведен анализ возможных форм общественного участия в бюджетном процессе. Будут выявлены наиболее эффективные в настоящее время формы общественного участия в бюджетном процессе для каждого из регионов проекта. В итоге будут предложены формы общественного участия, исключающие манипулирование общественным сознанием и обеспечивающие реальное участие граждан в формировании приоритетов бюджетной политики, либо контроле над исполнением бюджета, причем с ориентацией на создание условий для постоянных партнерских отношений общественности и власти, что не исключает и односторонних инициатив. Далее будут разработаны модельные методики проведения мероприятий по общественному участию (например, общественных слушаний).

В том числе как отдельный проектный продукт группой экспертов планируется разработать и апробировать механизм участия некоммерческих экологических организаций в формировании расходной части бюджета (на примере распределения экологического фонда Санкт-Петербурга).

В каждом из регионов предполагается провести не менее чем одно мероприятие по общественному участию в бюджетном процессе, а также осуществить соответствующую подготовку для введения рациональных для данного региона форм общественного участия в регулярную практику и их развитие, - это внесение поправок к законодательству, подготовка депутатов и лидеров некоммерческих организаций.

Для развития прикладного бюджетного анализа в регионах проекта, во-первых, СПб центр "Стратегия" планирует доработать Рекомендации по анализу бюджета и бюджетного процесса, которые были разработаны в центре в предыдущем году осуществления проекта с учетом предложений региональных экспертов и практики анализа бюджета на 2000 г. Окончательный документ будет рекомендоваться в качестве единого методического инструментария при проведении бюджетного анализа, чтобы обеспечить возможность сравнительных сопоставлений изменений, происходящих в региональных бюджетных процессах.

Во-вторых, с тем, чтобы бюджетный анализ был максимально эффективно использован его конечными потребителями (некоммерческие организации, депутаты и представители исполнительных органов местного самоуправления, эксперты по бюджетной работе), будет произведена предварительная оценка потребности в бюджетном анализе и выбор актуальной области бюджетного анализа. Только непосредственно после этого будет сформулировано задание экспертам на проведение анализа бюджета. Результаты анализа будут оформлены и распространены с учетом особенностей целевых групп.

СПб центром "Стратегия" предполагается стимулировать подготовку работ по бюджетному анализу, выбор области бюджетного анализа и распространение результатов активистами некоммерческих организаций под методическим руководством экспертов проекта.

В целевую группу образовательного компонента программы входят:

лидеры НКО,

преподаватели ВУЗов,

действующие и бывшие представители исполнительной власти (допустимо участие не более двух чиновников администраций на каждом семинаре),

депутаты органов местного самоуправления и региональных органов власти,

аспиранты и перспективные студенты,

журналисты, работающие над данной темой.

В рамках образовательного компонента проекта, направленного на развитие человеческих ресурсов общественного участия в бюджетном процессе, предусмотрены следующие мероприятия, способствующие достижению задач проекта:

1. Проведение 4 интенсивных шестидневных семинаров в Учебном центре в г. Пушкине, в результате которого участники получат навыки общественного участия, бюджетного анализа и освоят методики оценки прозрачности и общественного участия.

Практика проведения таких семинаров в 1999-2000 годах показала, что в результате участники семинара значительно повысили свой образовательный уровень, а также, что немаловажно, сформировалась сильная мотивация к общественному участию в бюджетном процессе и контроле над расходованием средств бюджета. Одним из существенных результатов явилось появление предпосылок для создания межрегиональной команды экспертов.

Участники семинаров будут задействованы как в подготовке и проведении двух дневных воркшопов в регионах, так и в других видах общественного участия в бюджетном процессе.

2. Проведение 12 двухдневных воркшопов для распространения методик оценки прозрачности и общественного участия, форм организации общественного участия и бюджетного анализа в Мурманске, Петрозаводске, Великих Луках, Пскове, Самаре, Новосибирске и Южно-Сахалинске, в которых основными участниками будут лидеры НКО и представители местных органов власти.

3. Проведение 4 однодневных воркшопов для распространения методик оценки прозрачности и общественного участия, форм организации общественного участия и бюджетного анализа в Санкт-Петербурге, в которых основными участниками будут лидеры НКО и представители местных органов власти.

Программы всех трех видов образовательных мероприятий будут основаны на использовании активных методов обучения взрослых, разработанных специалистами «Стратегии» в 1999-2000 гг. Кроме получения методического инструментария прикладного бюджетного анализа, общественного участия и оценки прозрачности бюджетного процесса, участники образовательного компонента программы смогут повысить свой коммуникационный, аналитический и творческий потенциал.

Для распространения накопленного опыта реализации программы и развития устойчивых связей между регионами проекта, а также с другими проектами и отдельными группами, работающими с бюджетом, СПб центр «Стратегия» собирается создать информационно-методическую и коммуникативную базу (web-сайт и комплекс списков рассылки электронной почты). Работа в этом направлении уже начата в виде сайта проекта (www.pskov.org.ru/budget) и списков рассылки (OpebBudget@lotos.ru , BudgetDisput@lotos.ru и ProjectTeam@lotos.ru). Итоги тестовой работы сайта и списков рассылки подведены на совещании координаторов и экспертов проекта в ходе итоговой конференции 8-11 июня 2000 года в г. Пушкин. Наличие системы коммуникации участников проекта с выходом на более широкую аудиторию признано необходимым элементом деятельности по развитию прозрачности бюджетных процессов и общественного участия.

Такая система будет предоставлять пользователям следующие информационные продукты:

1. Бюджетная информация (проекты бюджетов и сопроводительная документация, законы о бюджете, отчеты исполнительных властей об исполнении бюджетов, законодательные и нормативные акты, обеспечивающие бюджетный процесс).

2. Методики прикладного бюджетного анализа (включая описание путей сбора и анализа сведений о бюджете и его влиянии на отдельные сферы жизни населения).

3. Методики общественного участия (включая регламенты и отчеты об общественных слушаниях, об общественных консультативных советах, об образовательных методиках, методах лоббирования общественных интересов на основе проведенной аналитической работы с бюджетом).

4. Оценка прозрачности бюджетного процесса и общественного участия ("опросник" по оценке прозрачности, методика проведения исследования, итоги оценки в регионах и городах проекта).

5. Актуальная информация о проектах и отдельных мероприятиях по развитию бюджетной прозрачности в городах-участниках сети за прозрачный бюджет.

Кроме того, несколько списков рассылки позволит ученым и общественным деятелям, занимающимся проблемами бюджета и финансов, оперативно обмениваться информацией в ходе работы.

Для настоящего проекта вовлечение участников проекта и других лиц в постоянную информационную сеть позволит отслеживать изменения ситуации и корректировать действия по реализации проекта. В дальнейшем, привлекая дополнительные ресурсы, СПб центр «Стратегия» планирует создать англоязычную часть web-сайта и через сотрудничество с Международным бюджетным проектом (CBPP, USA) сделать содержание web-сайта доступным для иностранного пользователя.

С целью подведения итогов программы, анализа ее достижений и возможностей развития, а также с целью вовлечения в программу новых регионов России предполагается провести в Санкт-Петербурге в июне 2001 г. и в июне 2002 г. межрегиональные конференции, с приглашением на нее участников программы из Санкт-Петербурга, Мурманска, Петрозаводска, Великих Лук, Пскова, Самары, Новосибирска и Южно-Сахалинск, и лидеров НКО из неохваченных программой субъектов Российской Федерации. Предполагается также пригласить на эту конференцию представителей Международного проекта Центра по бюджетным и политическим приоритетам (г.Вашингтон, США) с целью обмена информацией и участия в разработке направлений развития общественного участия в бюджетном проекте.