| |
|
| |
|
В. И. Клисторин:
МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ ПО АНАЛИЗУ
БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА И БЮДЖЕТА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
Общие положения
Санкт-Петербургский гуманитарно-политологический центр «Стратегия» в рамках проекта «Городские жители и власть - на пути к сотрудничеству. Бюджет, который можно понять и на который можно влиять» разработал настоящую методику анализа бюджетного процесса и бюджета муниципального образования (далее бюджетного анализа).
В ходе анализа выявляются приоритеты бюджетной политики на уровне муниципального образования с целью информирования общественности и воздействия на бюджетный процесс и бюджетную политику, встраивания инициативных программ и проектов, в реализации которых заинтересованы некоммерческие организации (НКО) в технологию бюджетного планирования.
Методика включает следующие разделы:
1. Цели и задачи бюджетного анализа;
2. Нормативно-правовая база бюджетного процесса муниципального образования, ее исполнение;
3. Анализ бюджета и его исполнения.
Предлагаемая методика предполагает максимальный охват проблем бюджетного процесса: формирования, обсуждения и исполнения бюджета на региональном и муниципальном уровне. Не по всем муниципальным образованиям может быть собран и обработан необходимый объем информации. В то же время, отсутствие информации по отдельным вопросам также дает информацию о качестве бюджетного процесса и бюджета.
1. ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ БЮДЖЕТНОГО АНАЛИЗА
Целью анализа бюджетного процесса и бюджета муниципального образования является получение и представление в доступной форме информации об основных узловых моментах и параметрах бюджетного процесса; особенностях бюджетного планирования; основных тенденциях и структуре бюджета; целях и приоритетах бюджетной политики и возможности участия граждан и организаций в бюджетном процессе. В результате проведенной работы подготавливается итоговый отчет по анализу бюджетного процесса и бюджета муниципального образования. Этот отчет может публиковаться в полном объеме и в кратком изложении. Целью краткого варианта является информирование общественности, полного - руководство для лидеров НКО для участия в бюджетном процессе.
Отчет предваряется краткой характеристикой муниципального образования, включающей:
- Основные социально-экономические параметры региона и муниципального образования (ВРП или оценки добавленной стоимости по отраслям, объем производства по отраслям, численность населения, численность занятых, уровень безработицы, доходы населения);
- Тип развития региона и муниципального образования (развивающийся, стагнирующий, депрессивный);
- Особенности системы управления в регионе и муниципальном образовании, влияющие на бюджетный процесс (законодательная (представительная) и исполнительная ветви власти);
- Уровень бюджетной обеспеченности и взаимоотношения региона и муниципального образования с бюджетами более высокого уровня (донор или реципиент);
- Развитие институтов гражданского общества, включая количественные и качественные характеристики НКО, и степень их заинтересованности и фактического участия в бюджетном процессе.
Указанную краткую характеристику региона и муниципального образования готовят региональный координатор и региональные эксперты.
При анализе бюджетного процесса и бюджета региональным экспертам рекомендуется обратить внимание на следующие блоки вопросов: нормативно-правовая база; действующая практика разработки и принятия бюджета и отчетов об их исполнении; формы представления бюджета; прозрачность бюджета; бюджет и его анализ.
В каждой части оценки эксперт вносит предложения по улучшению ситуации по каждому разделу.
2. НОРМАТИВНО-ПРАВОВАЯ БАЗА БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ, ЕЕ ИСПОЛНЕНИЕ
Общие цели анализа нормативно-правовой базы состоят в оценке полноты, дееспособности и непротиворечивости нормативно-правовой базы, ее соответствия федеральному и региональному законодательству.
Для этого эксперту необходимо:
- перечислить круг нормативно-правовых документов, представить их краткое изложение и указать, где можно ознакомиться с полным текстом документов;
- сравнить указанные документы с федеральным законодательством и Бюджетным кодексом на предмет наличия противоречий и более детального обоснования механизмов и процедур.
- оценить и выявить проблемы совершенствования нормативно-правовой базы.
- внести собственные предложения по улучшению нормативно-правовой базы.
Особо следует обратить внимание на то, существует ли утвержденное представительными органами местного самоуправления «Положение о бюджетном процессе муниципального образования», определяющее (регламентирующее) процедурные нормы и правила с учетом особенностей местного бюджета и в соответствии с федеральными основами бюджетного процесса. Если бюджетный процесс регулируется Уставом муниципального образования, - то на сколько подробно определены сроки составления проекта местного бюджета, процедура его принятия, распределены функции, ответственность и контроль за соблюдением процедурных норм и расходованием средств.
Если «Положение…» существует, то целесообразно дать краткий анализ документа:
1. Когда утверждено и введено в действие данное Положение.
2. Описать его структуру и содержание, выявить необходимость доработки в связи с введением в действие. Бюджетного кодекса РФ.
3. Рассмотреть бюджетные классификации. Предусматривает ли ведомственная классификация только распределение расходов по главным распорядителям средств в соответствии с существующей структурой органов исполнительной власти, или включает распределение расходов по всем получателям бюджетных средств (предприятия, организации, учреждения, получающие бюджетные средства с основного бюджетного счета непосредственно).
4. Оценить сбалансированность бюджета как необходимое условие бюджетной политики:
- устанавливается ли предельный размер дефицита бюджета (в % объема расходов местного бюджета) без учета финансовой помощи из бюджета субъекта Федерации;
- определены ли источники покрытия дефицита бюджета (муниципальные займы, кредитные ресурсы) и установлен ли предельный объем заемных средств, направленных на финансирование дефицита бюджета;
- предусмотрен ли механизм секвестра расходов и если да, то каков его механизм и использовался ли он на практике.
5. Предусмотрен ли бюджет развития в расходах, существует ли положение, регламентирующее образование и использование бюджета развития, каков его размер (в % от утвержденных расходов бюджета) и есть ли дополнительные механизмы контроля за его использованием со стороны представительной власти;
6. Предусмотрен ли бюджет капитальных расходов, каковы его размеры (в % от утвержденных расходов бюджета либо в % от общего объема доходов бюджета) и каковы источники его финансирования, какова связь с бюджетом развития.
7. Имеется ли резервный фонд исполнительного органа власти, имеется ли положение о нем, каков размер резервного фонда (в % от утвержденных расходов бюджета либо в % от общего объема доходов бюджета), как контролируется использование средств резервного фонда.
8. Насколько подробно прописаны основные процедуры и стадии бюджетного процесса: формирование, рассмотрение, утверждение, исполнение, контроль за исполнением:
- сроки начала и завершения работы над составлением проекта бюджета;
- проектная база (прогноз социально-экономического развития муниципального образования, направления бюджетно-налоговой политики, сводный финансовый баланс, план развития муниципального сектора экономики на очередной год, другие);
- каким образом осуществляется согласование расчетов по проекту местного бюджета с администрацией субъекта Федерации;
- процедура рассмотрения и утверждения бюджета в представительном органе власти, в т.ч. сколько предусматривается чтений (первое, второе, третье) и как они регламентированы;
- рациональность сроков и длительности этапов представления, рассмотрения и утверждения бюджета по отношению к началу соответствующего финансового года и бюджетному процессу вышестоящего бюджета;
-
- порядок внесения, рассмотрения и принятия депутатских поправок.
9. Какой принят порядок исполнения бюджета:
- исполнение местного бюджета через Федеральное казначейство Министерства финансов России на основе соглашения, заключенного с территориальными структурами этого органа;
- муниципальное казначейство, созданное за счет средств местного бюджета для управления средствами местной казны;
- кассовое исполнение, когда учреждения Центрального банка на местах ведут бюджетные счета и производят расчетное обслуживание бюджетных учреждений.
- - каковы взаимоотношения с коммерческими банками при обслуживании бюджетных средств и исполнении бюджета.
10. Организация контроля бюджетного процесса на этапе исполнения:
- предусмотрен ли механизм контроля за правильностью использования средств, выделенных из бюджета получателям бюджетных средств;
- периодичность представления в представительный орган власти информации о ходе исполнения местного бюджета (квартал, полугодие, 9 месяцев, год);
- привлечение независимых аудиторов и специалистов-экспертов: закреплено ли в нормативных актах требование привлечения аудиторов и независимых специалистов. Если да, то как определяется их выбор и гарантируется их независимость, предусмотрены ли в бюджете средства на оплату их услуг.
- Может быть дополнить вопросом о наличии Контрольно-счетного органа при представительном органе власти и процессом создания муниципального аудита?
11. При разработке проекта бюджета предусматриваются ли средства на финансирование системы формирования и размещения муниципального заказа. Имеется ли утвержденная процедура конкурсного размещения муниципального заказа.
12. Какие меры предусмотрены и фактически применяются при нарушении положения о бюджетном процессе муниципального образования. Других нормативных актов, регламентирующих бюджетный процесс в муниципальном образовании.
13. Предусмотрены ли гласность и возможность участия общественности в процессе рассмотрения, принятия, контроля в ходе исполнения и утверждения отчета об исполнении бюджета
Соблюдение установленной процедуры рассмотрения и утверждения бюджета и отчета о его исполнении
Эксперту на основании анализа процедур внесения, рассмотрения и утверждения бюджета в предыдущие годы необходимо определить:
- в какой степени соблюдаются сроки стадий бюджетного процесса, зафиксированные в нормативных актах;
- каковы причины нарушений сроков;
- какие решения принимались для недопущения нарушения сроков;
- какие последствия нарушения сроков принятия бюджета и отчета о его исполнении.
Форма представления бюджета для представительных органов власти и общественности
По данным за прошлые годы эксперту предлагается сформулировать выводы о полноте и оперативности публикации бюджета.
Необходимо указать, публикуется ли информация (если да, то в какой форме) о проекте бюджета после внесения проекта в представительный орган власти. Кроме того, следует оценить:
- качество публикуемых материалов, возможность приобретения, доступность изложения для граждан и активистов НКО, не имеющих специальной экономической подготовки, его адресность для налогоплательщиков, бюджетополучателей, депутатов и активной части населения;
- способствует ли документ повышению доверия к бюджету и действиям местной администрации со стороны населения, представителей НКО и предпринимателей.
Прозрачность бюджета
Анализ прозрачности бюджета проводится в соответствии с Методикой оценки прозрачности и общественного участия в бюджетном процессе и на основании публикаций в СМИ. В анализе также должны быть освещены следующие вопросы:
- - каков уровень развития институтов гражданского общества, заинтересованных в «прозрачности» бюджета;
- - организуются ли общественные слушания (либо другие формы общественного участия) по проекту бюджета;
- - какова степень участия общественности в формировании приоритетов бюджетной политики;
- - насколько распространена практика участия НКО в разработке предложений и поправок по отдельным статьям бюджета, каково число поправок, внесенных депутатами по предложениям НКО;
- - как освещаются в средствах массовой информации процедуры принятия и исполнения бюджета (насколько полно, критично и доступно для понимания).
3. АНАЛИЗ БЮДЖЕТА И ЕГО ИСПОЛНЕНИЯ
В этом разделе необходимо выделить:
- анализ бюджета;
- оценка бюджета.
Цель раздела: оценка реальных приоритетов бюджетной политики, проблем бюджета и основных тенденций. Приоритеты выявляются сопоставлением декларируемых целей с результатами анализа структуры и динамики расходов и показателями исполнения бюджета. Анализ должен содержать оценки реальной возможности органов власти муниципального образования выдвигать и добиваться достижения приоритетов бюджетной политики. При анализе целесообразно дополнительно использовать анализ документов представительных и исполнительных органов власти и СМИ.
Анализ бюджета:
Включает:
- общую характеристику методической базы бюджетного планирования (годовой бюджет составляется ежегодно на основе новых расчетов либо имеется периодически корректируемый перспективный финансовый план-прогноз (на 2 года; 3-4 года);
- основные направления налоговой политики;
- размеры муниципального имущества и доходы от его использования;
- как четко сформулированы приоритеты бюджетной политики, насколько они соответствуют приоритетам развития территории, существует ли стратегический (перспективный) план (концепция), определяющий стратегические направления и приоритеты развития муниципального образования на перспективу;
- соответствует ли реальная структура расходов бюджета приоритетам бюджетной политики, изменились ли эти приоритеты по отношению к предшествующему периоду;
- каков уровень исполнения бюджета по доходам и расходам (в %) в предшествующие годы, какие основные проблемы в этой области;
- общий размер бюджета (в % к ВРП);
- дефицит бюджета и изменения размера дефицита за последние годы, внутренние и внешние (разве органы МСУ имеют право размещать внешние займы?) заимствования для покрытия дефицита бюджета; сроки заимствований;
- муниципальный долг (в % к доходам и ВРП), стоимость обслуживания долга; доходность муниципальных ценных бумаг;
- общая структура доходной части бюджета (собственные доходы и средства бюджетного регулирования) и местных налогов; способствует ли она росту инвестиционной привлекательности территории; доля налоговых поступлений и какие меры можно рекомендовать для ее повышения; неналоговые поступления;
- бюджетные доходы на душу населения и их динамика в сравнении со средним по субъекту РФ, федеральному округу и общероссийским уровнями;
- структура расходов бюджета, ее обоснованность и соответствие приоритетам бюджетной политики, динамика расходов по разделам функциональной бюджетной классификации;
- политика контроля со стороны исполнительной власти за расходами и их эффективностью по разделам, определяющим основные расходы бюджета (ЖКХ, образование, здравоохранение, государственное управление и местное самоуправление), в том числе меры по реструктуризации бюджетных предприятий и организаций с целью сокращения расходов без снижения качества услуг;
- социальная направленность бюджета, доля льгот и компенсаций в текущих расходах; предусмотрена ли адресность и обоснованность льгот;
- в какой степени расходы местного бюджета отражают политику исполнительной власти в управлении муниципальным хозяйством; как изменится стоимость услуг, предоставляемых населению (транспорт, связь, отопление, вода и т.д.) в результате исполнения бюджета; возрастет ли доля расходов населения на оплату транспортных и жилищно-коммунальных услуг;
- Дать характеристику капитальных вложений, инвестиционной политики бюджета (включая бюджет развития, его направленность и долю в общей сумме расходов бюджета).
Доходы бюджета
Предлагается проанализировать временные ряды по каждой из основных статей доходов с целью выявления политики муниципальной администрации в области доходов.
Прежде всего следует проанализировать структуру налоговых и неналоговых доходов и выявить тенденции как в налоговой политике, так и в сборе неналоговых доходов. В части неналоговых доходов следует выделить доходы от муниципального имущества и доходы от предоставления муниципальных услуг.
При анализе доходной части бюджета следует особо проанализировать взаимоотношения муниципального бюджета с бюджетами более высоких уровней: федеральным бюджетом и бюджетом субъекта Федерации.
Необходимо представить динамику нормативов и плановых показателей отчислений от регулирующих налогов, субсидий, субвенций, бюджетных ссуд, средств, перечисляемых по взаимным расчетам, а также средства вышестоящих бюджетов, расходуемые на территории муниципального образования по федеральным и региональным программам и на содержание федеральных и региональных учреждений и организаций. Далее необходимо сравнить плановые показатели с фактическим исполнением, оценить масштабы расхождений и выявить причины отклонений.
В области налоговой политики приводится перечень фактически применяемых муниципальных налогов и сборов, налоговые ставки и налоговые льготы. По каждой из статей доходов следует определить плановое, фактическое значение и отклонение фактических доходов от плановых, выявить причины отклонений.
По основным доходным статьям бюджета необходимо представить оценку масштабов использования неденежных форм расчетов с бюджетом: безденежные взаимозачеты, векселя администрации, векселя других эмитентов и указать, по возможности, оценку потерь бюджета от использования подобных схем.
Необходимо привести список основных налогоплательщиков и, желательно, указать размеры (доли) их платежей в бюджет и внебюджетные фонды.
Необходимо привести суммы недоимки по уплате налогов и привести список основных должников бюджета.
Целесообразно проанализировать практику предоставления отсрочек/рассрочек по уплате налогов, предоставляемых региональными и муниципальными властями и оценить потери бюджета по этой причине.
В качестве выводов целесообразно представить предложения по повышению доходов бюджета, в том числе и за счет неналоговых поступлений.
Расходы бюджета
Предлагается проанализировать временные ряды по каждой из основных статей расходов с целью выявления приоритетов бюджетной политики муниципальной администрации в области расходов. Прежде всего, следует проанализировать исполнение бюджета по расходам в целом, а также по приоритетным и защищенным статьям. О приоритетности расходов говорят следующие данные: удельный вес в общей сумме расходов бюджета и его изменение во времени; процент выполнения расходов по данным статьям в сравнении с исполнением бюджета по расходам в целом, исполнение бюджетной статьи преимущественно «живыми деньгами».
Анализ функционально классификации расходов бюджета необходимо дополнить анализом расходов по отдельным статьям с целью выявления доли бюджета в общих расходах и определения основных факторов, влияющих на величину бюджетных расходов.
Особое внимание следует уделить содержанию статей «прочие расходы» и «резервный фонд (фонды)» Если есть!.
Анализ экономической классификации бюджета и его динамики должен определить масштабы областного (почему областного, если речь идет о МСУ) заказа, что важно для предприятий, оплату труда муниципальных служащих, субсидии и текущие трансферты.
Анализ ведомственной классификации бюджета, включающей распорядителей и получателей бюджетных средств, показывает, во-первых, проработанность и прозрачность бюджетных расходов, во-вторых, дает информацию о приоритетах бюджетной политики, в-третьих, позволяет оценить рациональность расходов.
Необходимо привести перечень основных предприятий и организаций - получателей бюджетных средств, перечень муниципальных программ, перечень основных учреждений и организаций, финансируемых преимущественно из местного бюджета.
Дополнительно следует оценить конкурсность выделения средств из бюджета (наличия положения (положений) о конкурсах, их фактическое применение, результаты конкурсов с точки зрения экономии бюджетных средств).
Анализ практики разработки и реализации целевых программ заключается в оценке степени целевой направленности бюджета. Следует выявить, насколько целевые программы соответствуют приоритетам бюджетной политики, какова их доля в расходах, каков механизм их финансирования, какова степень их выполнения и каковы их результаты.
Дефицит/профицит бюджета
Предлагается проанализировать временные ряды и выявить тенденции в политике муниципальной администрации в области сбалансированности бюджета. Следует выявить причины образования бюджетного дефицита, его структуру и структуру муниципального долга (кредиты банков, муниципальные облигации, векселя, задолженность бюджету более высокого уровня, др.), попытки решения проблемы дефицита и муниципального долга.
Одновременно следует проанализировать динамику и структуру кредиторской задолженности муниципального бюджета, выявить причины ее появления, основные тенденции и структурные изменения.
Оценка бюджета
Эксперту на основании анализа предлагается дать оценку по следующим направлениям:
- в какой степени обеспечивается полнота, реальность, гласность и самостоятельность бюджета;
- бюджет «потребительский» или «производительный» (наличие доходных инвестиционных проектов, способствующих экономическому развитию территории);
- основные проблемы местного бюджета;
- проблемы межбюджетных отношений, исходя из принципов, изложенных в Федеральном законе «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (п.2 ст.9) и региональном законодательстве:
- взаимная ответственность;
- выравнивание доходов муниципальных образований;
- максимально возможное сокращение встречных финансовых потоков;
- компенсация местным бюджетам в случае увеличения расходов, возникающих вследствие решений, принимаемых органами государственной власти;
- повышение заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении собственных доходов местных бюджетов;
- гласность межбюджетных отношений.
- как исполнительная власть отстаивает в органах государственной власти субъекта Федерации свои бюджетные права в процессе формирования местного бюджета, обоснования доходов и расходов местного бюджета, а также выполнение обязательств по отношению к местному бюджету; имели ли место законодательные инициативы по подготовке законопроекта о бюджете субъекта Федерации или корректировке отдельных статей проекта закона о бюджете;
- меры, принимаемые местной администрацией по возмещению из бюджета вышестоящего уровня уменьшения доходов или увеличения расходов местного бюджета, обусловленных решениями федеральных органов власти или субъекта Федерации в процессе исполнения бюджета.
|
|
| |
|
|