| |
|
| |
|
Третья ежегодная межрегиональная конференция программы
"ОБЩЕСТВЕННОЕ УЧАСТИЕ В БЮДЖЕТНОМ ПРОЦЕССЕ КАК ИНСТРУМЕНТ РАЗВИТИЯ
ИНСТИТУТОВ ЭФФЕКТИВНОЙ И ОТВЕТСТВЕННОЙ ВЛАСТИ"
город Пушкин, 15-16 июня 2001 года
|
Стенографический отчет
15 июня 2001 года
Т.И.ВИНОГРАДОВА
Доброе утро!
Те, кто меня не знает, меня зовут Татьяна Виноградова. Я буду вести некоторые пленарные заседания. Я - директор этого проекта, в рамках которого проводится данная конференция. Вы получили материалы конференции с программой, но позвольте несколь-ко слов о ней.
Программа поделена на пленарные заседания и секционные. Сегодня у нас будет пленарное заседание до обеда. Перед вами будут выступать приглашенные нами лекторы и, в частности, Сергей Васильевич Демин.
После обеда мы разойдемся по секционным заседаниям. Чтобы работа в секциях шла продуктивно, через некоторое время Денис, которого вы все знаете, повесит на стен-ках листы бумаги, на которых будут написаны названия секций. Я вас очень прошу запи-саться в секции, в которые вы хотели бы пойти. Если вы хотите сделать там доклад, для ведущего секции очень важно, чтобы вы это отметили.
Второй день также начнется с пленарного заседания. После кофе-брейка у нас бу-дут секционные заседания. Вы также запишитесь все по секциям, только завтра, потому что за сегодняшний день интересы могут поменяться, да и люди будут приезжать новые.
И еще один момент мне хотелось бы отметить. Я имею в виду работу завтра после обеда. Я о ней расскажу дополнительно, это будет наша самостоятельная совместная ра-бота по материалам, которые накопятся в рамках выступлений и заседаний на секциях. Я имею в виду работу <Продвижение технологии <прозрачный бюджет>, чтобы продвигать её в регионы.
После таких нескольких слов я рада передать слово для открытия 3-й ежегодной межрегиональной конференции Центра <Стратегия>, которая называется <Общественное участие в бюджетном процессе как инструмент развития институтов эффективной и от-ветственной власти> президенту Центра Александру Юрьевичу Сунгурову.
А.Ю.СУНГУРОВ
Добрый день, уважаемые участники конференции!
Я очень рад видеть знакомых и друзей, новые лица в надежде, что круг друзей, единомышленников, соучастников расширится за эту конференцию.
Я хотел бы сказать несколько слов о том, что мы собрались уже на третью ежегод-ную конференцию, и о том, как мы дошли до жизни такой, чтобы заниматься бюджетом и издавать книги, которые вы здесь получили.
Стоит оглянуться на путь, который мы вместе прошли, с тем, чтобы лучше понять, куда идти дальше.
Как возник Центр <Стратегия>, петербургский, который проводит эту конферен-цию и ведет разные программы? Эта идея появилась в 1992 году, когда я и мои коллеги в период перестройки участвовали в движении, чтобы перестройка стала необратимой, был политический клуб <Перестройка>, всякие фронты, Союз ученых и прочее. Потом мы по-пали во власть. Я, например, был председателем комиссии по науке и высшей школе. Кроме того, мы еще пытались реформировать партию. И всё что-то не получалось. Полу-чалось, как в той истории, когда человек пытался выносить запчасти из завода для детских колясок, но при сборке у него все время получалась не коляска, а пулемет. Встал вопрос: почему не получается? Партию нужно новую создавать? Власть надо менять? Мы выбра-ли самого хорошего человека, который стал председателем совета, потом мэром, - Анато-лия Александровича Собчака, и ничего не получается. А спросить не у кого, потому что те, которые называли себя политологами, мы знали, чем они были несколько лет до этого. Отсюда возникла идея: раз не у кого спросить, значит надо пытаться ответить самим. Вот и возникла идея Центра <Стратегия>, как некого интеллектуального центра для депутатов. Через некоторое время Центр создался, люди вышли из власти и поняли, что на самом де-ле не во власти счастье, а все дело в гражданском обществе. Пока не будет самоорганизо-ванного сообщества, ничего не будет. Я прошел через все эти моменты.
Возникла идея создания такого Центра, чтобы помогать саморазвитию организа-ций. Начали мы с проектов поддержки некоммерческих организаций. Некоторые из при-сутствующих участвовали в наших первых семинарах 1995-1996 годов. Именно здесь проходили семинары по региональной демократии.
Постепенно мы стали определять нашу миссию. Наша миссия - создать диалог ме-жду обществом и властью. Как я обычно говорю: избушка, избушка, повернись ко мне пе-редом, а к лесу задом. Так вот, как сделать так, чтобы власть любого уровня: местная, ре-гиональная, федеральная повернулась к людям, избирателям передом. С другой стороны, как сделать так, чтобы сообщество людей городское, региональное, общероссийское было готово к диалогу с властью. И опять же, как можно говорить с этой властью, когда она на-сквозь коррумпированная? Вообще эту власть никто не выбирал, и выбирать не будут. Как наладить диалог, как навести этот мост? Собственно говоря, этому и посвящены все наши программы.
Несколько слов скажу еще об одной программе, которая ведется нашим Центром. В течение нескольких лет мы постепенно вышли на проектное мышление. Это очень по-лезная вещь. После нескольких серий обучения других сам начинаешь понимать, что хо-тел сказать. Я хочу посоветовать многим, у кого есть свои организации, кто работает в ка-ких-то организациях правительственных и прочих, не забывайте о работе со своими кол-легами и сотрудниками. В течение года мы ведем внутренние ежемесячные семинары, и многие себя стали лучше понимать.
Так вот, миссия Центра <Стратегия> - содействовать становлению гражданского общества через реализацию проектов, направленных на развитие социального партнерства и т.д., то есть через проекты.
Один из таких проектов - Развитие института уполномоченных по правам человека в регионах России, который реализуется уже в течение 4 лет, и в связи с которым я выну-жден буду покинуть вас после обеда. Завтра утром в Саратове открывается <круглый стол> уполномоченных по правам человека регионов России, будет 13 уполномоченных из регионов. К сожалению, Санкт-Петербург, приняв этот закон одним из первых, не мо-жет выбрать такого уполномоченного в течение трех лет. В других местах уполномочен-ные по правам человека уже выбраны.
Это тоже очень важный институт, который является мостом между обществом и властью со стороны государства, а общество помогает ему создавать его, преодолевая со-противление губернаторов и местных региональных властей, которые говорят, что им не нужны добавочные контролеры. Мы готовы взаимодействовать и в этом направлении.
Второе направление - это гражданская инициатива по предотвращению коррупции. Может быть, во всяком случае, я надеюсь, об этом несколько слов скажет мой коллега М.В. Горный.
После этих проектов мы вышли на понимание, что семинары, которые мы ведем, тренинги различные нуждаются в обобщении. Мы вышли на идею Центра гражданского образования, можно даже сказать, Центра непрерывного гражданского образования. Но эта идея возникала еще и раньше. Таким образом, речь идет о создании Центра непрерыв-ного гражданского образования, которое бы давало систематизированные знания, пони-мание, что и как делать. Кстати, идея этой системы возникла из бюджетного проекта. Бу-дем надеяться, что Центр непрерывного гражданского образования возникнет уже в этом году. Определенные шаги уже для этого сделаны.
Очень важно понять еще одну вещь, о которой я хотел сказать, возвращаясь к бюджету. Я имею в виду демократию, общественное участие и эффективность управле-ния. Мы понимаем, что без гражданского общества не будет свободного общества, откры-того, но можно посмотреть и со стороны эффективности управления. Например, ряд управленцев говорят: зачем нам лишнее участие? У нас есть знающие люди, а вся эта об-щественность - это дилетанты, в лучшем случае заинтересованные, а в худшем случае просто желающие дестабилизировать нашу прекрасную работу, которые не могут разо-браться в том, как мы работаем. Поэтому лучше всего, если они не будут нам мешать. Это позиция управленцев. Мне это было интересно, и я рад был услышать мнение директора одного из институтов в Вашингтоне, одного из ведущих урбанистов мира, который входит в десятку специалистов по развитию городов мира. На семинаре 26 января в поселке Ре-пино в докладе <Управление городами в современном мире>, а он имеет опыт работы и понимание всего, что делается в мире, сказал очень интересную вещь: <Условием эффек-тивного управления городом является реальное участие жителей в решении проблем го-рода>. Кажется, очень простая вещь, но интуиция чиновников противодействует этому, потому что существует в мире, и это реально, феномен <нимби>. Это английское выраже-ние. Он означает следующее. Когда спрашивают людей, где строить автостоянки или где строить гаражи, то общественность отвечает: где угодно, но только не в моем заднем дворе, то есть где угодно, но не там. Где это может мне помешать. В этом плане мы вспо-минаем, что общественное участие в жизни городов, как правило, заключалось во фразе: не дадим строить:, а дальше можно подставлять стоянки, что-то еще и т.д. То, что это нужно городу, что без этого городская инфраструктура не проживет, меня это не интере-сует. Где угодно, но только не в моем заднем дворе. Это опасно и поэтому многие чинов-ники говорят: давайте мы не будем спрашивать, будем делать так, как нам надо. Не как нам надо, а как надо городу.
:. (фамилия) выделил три города в мире: Амстердам, Барселону и Портленд в Америке, которые в последние годы являются одними из лидеров развития экономики го-рода. В каждом из этих городов был включен механизм реального общественного участия. Например, в Амстердаме - это <зеленые>, которые очень сильно влияли на политику го-рода. Они стали проводить опросы горожан, конкретные и детальные, что нужно изме-нить, но, объясняя, что нельзя делать и что можно делать. В Барселоне просто к власти пришли демократы, они понимали, что без обсуждения по месту жительства ничего не получится. Они стали выдвигать интересные идеи. В Портленде проблема другая, там по-тек капитал из этого города, и бизнесмены стали советоваться с жителями города, как ре-ально возродить город. На удивление во всех этих трех городах механизм общественного участия включил эффективно приток капитала, включил эффективность управления. Один из выводов, которые делает :., заключается в том, что реальное участие жителей в реше-нии проблем - это условие эффективного управления городом. Как говорил глава Совета Барселоны Саварес: мы не думали о городе, мы думали только о демократии и получили великий город с точки зрения экономики.
Вопрос о том, как думать о демократии не абстрактно, а конкретно, это, действи-тельно, свойство конкретных людей. Но сам подход говорил, помните был такой фило-софский рассказ <Честность - лучшая политика>, где выясняется, что если ты делаешь по-настоящему, честно, получается наиболее эффективно. То же самое и с точки зрения эко-номики и управления городами.
Что такое бюджет? Бюджет - это, собственно говоря, выраженная в деньгах, в кон-кретных цифрах программа о том, как мы будем решать проблемы города. Поэтому без участия в этом важнейшем вопросе невозможно наладить реальное участие. Для нас, для Центра <Стратегия>, программа развития общественного участия в бюджетном процессе очень важна. Не только как прорывная, но очень важная, сущностная сторона развития городов, гражданского общества и власти в целом, но еще и как модельный проект взаи-модействия с регионами. Я думаю, что может быть в рамках конференции, в кулуарах будут обсуждаться вопросы менеджмента управления. Если удастся этот проект, мы его реализуем не только в Санкт-
Петербурге, но и в других городах: на Сахалине, в Новосибирске, в Самаре, Пскове, Кур-ске, Петрозаводске, Великих Луках, подчеркиваю, именно в рамках управления менедж-мента проекта.
Как совместить интересы проекта с интересами организаций, которые ведут проект в данном регионе? Как совместить интересы проекта с реальными процессами отторжения власти от всех общественных структур, которые раньше занимались общественным уча-стием. Например, в некоторых городах смена мэра влечет за собой смену всей инфра-структуры общественных организаций. В результате на общественные слушания приходят представители власти и всего два представителя общественных организаций, хотя собира-лись придти многие. Почему так происходит?
Я хочу сказать, что для нас это всё очень важно, но самое важное понять, что мы одновременно решаем как бы две задачи. Первая - эффективно выполнять работу, выпол-нять проект и вторая - самим организовываться для этого, чтобы не превратиться, с одной стороны, в сухую бюрократическую машину, а с другой стороны, не стать бесплодным местом для дискуссий, которая не вырабатывает ничего конкретного. Надо найти золотую середину с организационных позиций - это задача не менее важная, чем делать конкрет-ное дело.
Я думаю, что процесс обсуждения на конференции будет идти, по крайней мере, по двум этим аспектам: как обеспечить реальное, эффективное участие граждан в бюджет-ном процессе и как организовать работу по обеспечению участия жителей и власти в бюджетном процессе. Они неразрывно связаны. Любой опыт, который приобретается, по-ложительный и отрицательный, он все равно бесценен, потому что это тот самый опыт, который нам может быть полезен.
Как сказал в одной книге, которую я сейчас цитирую, еще по переписке из моей первой жизни, Пиров: <Не так страшно, если ты упал с лошади на землю. Самое главное, что ты прихватил в горсти, поднимаясь с земли>.
Я считаю, что любые неудачи также дают нам тот самый опыт, который можно прихватить в горсти, поднимаясь с земли.
Михаил Вениаминович, может быть, ты несколько слов хочешь сказать?
М.Б.ГОРНЫЙ
Я точно знаю, что люди больше получаса слушать не могут. В этом смысле я по-стараюсь говорить меньше получаса.
Это что-то типа открытой конференции, причем, название конференции <Общест-венное участие в бюджетном процессе как инструмент развития эффективных и ответст-венных институтов власти>. Предполагается, раз это инструмент развития, то эти инсти-туты ответственной и эффективной власти уже существуют. Скорей всего, имеются в виду институты представительной и исполнительной власти. То, что они существуют, это, без-условно. Большой вопрос, насколько эти институты ответственны и эффективны.
Эффективная власть. Как мы вообще понимаем эффективность? Два критерия, то есть что-то такое эффективное, если его деятельность соответствуют цели, при этом, зар-плата на достижение этих результатов минимальная. Давайте назовем это институтом вла-сти.
Результаты соответствуют цели. Цель власти, по крайней мере, местной, мы на фе-деральную не замахиваемся, - это повышение качества жизни населения на данной терри-тории. Смотрите, насколько результаты этой деятельности соответствуют цели. Если они не вполне соответствуют, то о затратах говорить не приходится. При этом, это не только наши изыски, то есть Центра <Стратегия>, утверждают, что одной из причин того, что ре-зультаты деятельности институтов не соответствуют цели их деятельности, это как раз не эффективная трата бюджетных денег. Причиной не эффективной траты бюджетных денег, по мнению многих экспертов, и выводы нашей организации полностью подтверждают общие выводы, является недостаточное общественное участие в бюджетном процессе. То есть недостаточная прозрачность бюджета, недостаточная мотивация общества на трату бюджетных денег каким-то образом влияет.
Действует наша организация уже в течение 2-3 лет. В первую очередь, это коман-да, которой руководит Татьяна Ивановна Виноградова, и проект, на конференции которо-го мы сейчас находимся, <Городские жители и власти - на пути к сотрудничеству. Бюд-жет, который можно понять и на который можно влиять>. Достижения этой программы, вообще говоря, способствуют тому, чтобы общественное участие в бюджетном процессе было эффективным, и, соответственно, способствует тому, чтобы деятельность институ-тов власти становилась как эффективной, так и ответственной. Ответственный - это зна-чит, за свою деятельность они отчитываются, а вы оцениваете этот отчет. Вы - это обще-ственность.
В самое последнее время, как-то так получилось, я вообще от бюджета сторонился руками и ногами, отростком от этого большого проекта возник маленький проект, кото-рый называется <Общественное участие в бюджетном процессе городов и республик Се-веро-Запада России>. Это проект, еще раз говорю, возник исключительно благодаря большому проекту. Используя достижения большого проекта, можно сказать, что власть потихонечку, не везде, а потихонечку все-таки поворачивается лицом к обществу. В трех субъектах Федерации уже прошли бюджетные слушания с участием властей, результатом которых было совместное обращение, где прямо предлагается властям, и они с этим со-гласны, издавать бюджеты, которые будут понятны общественности. А если они будут понятны, значит их можно будет анализировать. Более того, предполагается, что в Закон о субъектах Федерации будут внесены изменения такие, что бюджеты субъектов Федераций не будут приниматься без общественных слушаний. Если дойдет до того, что такой закон будет принят, это будет здорово. Это как раз двухсторонний процесс: повышения эффек-тивности власти - процесс повышения его ответственности.
Такие действия случились и такие результаты появились благодаря тому, что в те-чение трех лет наша организация занимается проектом, на конференции которого вы при-сутствуете.
Так как я к этой организации имею некоторое отношение, а я являюсь исполни-тельным директором, давайте пожелаем всем нам: а) чтобы эта конференция была успеш-ной, б) чтобы программа продолжалась не менее успешно, в) чтобы результаты этих про-грамм соответствовали целям нашей организации. Цель нашей организации - содействие становлению демократического правового государства и гражданского общества путем разработки проектов и программ, направленных на социальное партнерство, на эффектив-ное общественное участие и как раз на создание эффективной и общественной власти.
А.Ю.СУНГУРОВ
Спасибо большое. Я еще хотел сказать следующее. Жизнь сложна и многообразна, и почему-то именно на середину июня намечается много разных мероприятий и событий. В этой программе вы можете видеть, что заявлены Митрохин С.С. - заместитель предсе-дателя Комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы; Евдоки-мова Н.Л. - председатель Постоянной комиссии по социальной политике Законодательно-го Собрания Санкт-Петербурга; Демин А.Ю. - мэр г. Петрозаводска. Это все наши друзья и коллеги, они очень хотели выступить и поэтому вошли в нашу программу. Но в течение последней двух дней, когда программа была уже отпечатана, выяснилось, что каждый из них оказался необходимым где-то в другом месте. Например, встреча Президента у Деми-на, встреча еще с кем-то у Митрохина. Вчера господин Амосов - один из лидеров нашего Законодательного Собрания, который сначала дал добро, оказалось, что у него тоже важ-ная встреча. Но от их всех я вам передаю самый теплый привет и желание быть с нами.
Выбраться удалось одному человеку - Сергею Васильевичу Демину - заместителю председателя Комитета финансов Администрации Санкт-Петербурга. Он наш партнер по программе с самого начала. Надо сказать, что мы находим больше понимания со стороны исполнительной власти, чем представительной. В представительную власть приходят но-вые люди, которые считают, что они все знают. Вообще депутат - это болезнь. Это может понять только тот, кто побывал в депутатах. В исполнительной же власти есть люди, ко-торые понимают, что без совета с людьми ничего не сделать. Мне очень приятно, что у нас в исполнительной власти такие люди есть и среди них Сергей Васильевич Демин, ко-торому я представляю слово.
С.В.ДЕМИН
Добрый день!
Я с удовольствием, кажется, третий раз, на этой ежегодной встрече выступаю, по-тому что, действительно, как здесь было правильно сказано, что когда начинаешь гото-виться к тому, чтобы что-то сказать людям, по-другому понимаешь то, что сделано, и то, что нужно сделать.
Тема, которая заявлена, - о программе реформирования бюджетной сферы в Санкт-Петербурге. Надо сказать, что серьезная реформа в городе в бюджетном процессе прошли в 1997-1998 годах, о которых известно во многих регионах. В Санкт-Петербурге впервые тогда был внедрен и очень подробный бюджет, был внедрен финансовый план, началось казначейское исполнение бюджета и некоторые другие вещи, которые потом попали в Бюджетный кодекс Российской Федерации.
Надо сказать, что подготовка к новому этапу этой реформы в Санкт-Петербурге началась почти год назад, где-то в июле-августе прошлого года. Это было вызвано как внутренними городскими причинами, так и внешними. Почему мы в городе очень серьез-но начали готовить новую программу бюджетных реформ?
Во-первых, стало ясно, что Федерация в 2001-2003 году проведет очень серьезные изменения в налогово-бюджетной сфере, результатом которой будет существенное со-кращение доходной базы региональных бюджетов.
Затем стало достаточно очевидно, что будет в ближайшее время быстрый рост ми-нимального размера оплаты труда, а также тарифов на коммунальные услуги, то есть рас-ходы бюджетной сферы наиболее существенные фонда на оплату труда и коммунальные услуги будут быстро увеличиваться.
Также было понятно, что за 90-е годы существенно ухудшились основные фонды бюджетной сферы, практически в этот период были минимальные расходы на капиталь-ный ремонт и капитальное строительство. Поэтому в ближайшие годы можно ожидать резкое ухудшение этих фондов, то есть аварийность и т.д.
И еще одна причина, чисто городская, которая состоит в том, что на 2002 год при-ходится пик выплат по городскому долгу. Мы должны будем погасить 300 млн. долларов, которые были привлечены городом по еврооблигациям. Поэтому необходимо будет акку-мулировать систему, чтобы спокойно пройти эти выплаты и не допустить банкротства го-рода.
Кроме этих внутренних причин, которые мы понимаем, и на них город должен был отреагировать, появилась еще одна внешняя причина, которая ускорила процесс и его сис-тематизировала. Она состояла в том, что Министерство финансов запустило крайне инте-ресный и очень важный проект по реформированию региональных финансов с участием Мирового банка по реконструкции и развитию.
По этому проекту еще в 1999 году примерно 50 регионов подали свои заявки о том, что они готовы участвовать в этом проекте. В 2000 году из них были отобраны 7 регио-нов: Чувашия, Хабаровский край, Белорусская область???, Вологодская область, Самар-ская область, Челябинская область и этим 6 регионам был добавлен Санкт-Петербург, ко-торому был присвоен статус опорного региона в проекте реформирования региональных финансов.
В этих 7 регионах летом и осенью прошлого года стали активно составлять и про-граммы, и документы, показывающие качество финансового управления, и платежеспо-собность для того, чтобы участвовать в конкурсе для получения средств из федерального бюджета. Причем, в 6 регионах эти материалы и программы составлялись с помощью экс-пертов-консультантов, которые были выбраны Минфином и оплачены Минфином. Санкт-Петербург все это делал самостоятельно, без финансовой помощи, без привлечения внеш-них консультантов, то есть своими силами.
В рамках этой работы в конце декабря прошлого года была утверждена губернато-ром программа по реформированию бюджетной сферы Санкт-Петербурга. Она попала в пакет материалов, которые представлялись в Минфин. Зимой-весной этого года Минфин все 7 заявок с материалами от регионов рассмотрел и выбрал 5 регионов, которые были признаны победителями. Теперь эти должны получить средства на реализацию этих про-грамм. В эту пятерку попал Санкт-Петербург, а также Челябинская, Самарская, Чуваш-ская и Вологодская область. Причем, Минфин заявил, что реальное выделение средств будет при условии четкого выполнения заявленных программ.
Буквально пару недель назад состоялся семинар с финансистами от всех регионов в Ростове-на-Дону, где Министерство финансов объявило, что оно начинает новый этап сбора документов и заявок от всех регионов, чтобы формировать пакет новых регионов, которые смогут получить финансовые средства из федерального фонда по реформирова-нию региональных финансов в 2003-2004 годах.
Причем, 5 регионам, которые прошли, обещано в 2001-2002 году каждому порядка 8 млн. долларов, то есть Санкт-Петербург в 2001-2202 году может получить 270 млн. руб-лей на реформирование региональных финансов.
Основными компонентами и направлениями, по которым разработана и реализует-ся программа, являются обычные компоненты государственных финансов. Это увеличе-ние доходной базы, финансовый контроль, планирование, развитие казначейской системы исполнения, вопросы управления долгом - кредиторской задолженностью, также есть очень интересный аспект, на который я хотел бы особенно обратить ваше внимание, по-тому что он совершенно четко ложится на тему вашего семинара. Я думаю, что здесь мо-жет быть интересная обратная реакция, определенная помощь от вас для нас по реализа-ции этой программы.
Обратите внимание на части 3 и 4 нашей программы, которая называется <Внедре-ние системы стандартов на предоставление информации о финансах Санкт-Петербурга>. Мы, действительно, понимаем важное значение открытости всех бюджетных процессов. Эта открытость - первый шаг для того, чтобы общественность могла участвовать в этом процессе, это необходимая предпосылка для антикоррупционных каких-то программ. По-этому специально в программе был прописан раздел - внедрение системы стандартов на предоставление информации о финансах Санкт-Петербурга. По этому разделу предпола-гается:
1) определиться с категориями получателей такой информации, то есть для кого, для каких категорий мы собираемся предоставлять информацию;
2) мы хотим рассмотреть потребности этих категорий, то есть, какую информацию, в каком объеме, с какой периодичностью они хотели бы получать о городских финансах;
3) достаточно не просто, но надо определиться с формой предоставления этой ин-формации. Понятно, что для разных категорий она должна быть различной;
4) организация каналов обратной связи. Мы хотим не просто периодически сбра-сывать какую-то информацию в средства массовой информации, а хотим каким-то обра-зом получать обратную связь. Важно знать, насколько эта информация доходит до тех, для кого она распространена, насколько они ею пользуются, насколько понятна, нужна, и не нужно ли её совершенствовать?
5) Мы собираемся разработать типовые формы публичной финансовой отчетности для бюджетных учреждений. Это очень интересный, на мой взгляд, аспект, состоящий в том, что, в основном, ведь речь шла об открытости в целом бюджета. Я думаю, что насе-лению также интересно и важно, может быть, даже более важно знать, например, о бюд-жете школы, бюджете поликлиники. Многим была бы интересна информация о бюджете метрополитена, чтобы иметь представление о том, что с тарифами происходит, и что бу-дет происходить. Мы думаем рассматривать этот вопрос не только на самом верхнем уровне бюджета, но и на уровне низших бюджетных единиц - бюджетных учреждений. Это одна из сложных проблем, потому что этот вопрос практически не разработан в Рос-сии. Даже достаточно сложно получить такую информацию и по другим странам. Не во всех странах такая информация предоставляется и является доступной.
Еще одно достаточно серьезное направление, которое мы разрабатываем. Показа-тели финансовой отчетности, сроки предоставления, формы и т.д. нужно закреплять зако-нодательно. Да, есть определенная практика, да, она в Санкт-Петербурге более продвину-та, чем в других регионах по представлению финансовой информации, тем не менее, сей-час это во многом базируется на определенной установке, мнении группы людей, которые считают, что это, действительно, является крайне важным и полезным для города, то есть максимальная открытость этой информации. Но важно этот процесс законодательно за-крепить, чтобы это было обязательное условие для любой власти. Любая команда должна соответствовать этим требованиям.
Я бы отметил еще одно направление - это организация специальных акций по разъяснению мероприятий, которые готовятся в бюджетной сфере, по сбору информации, мнений различных слоев населения о планируемых каких-то акциях, изменений в бюд-жетной системы, а также о приоритетном распределении бюджетных средств в том или другом периоде.
Вся программа выставлена на сайте Комитета финансов, там же наш полный бюд-жет и пояснительная записка. Хочу отметить, что по каждому из таких семинаров, я вспо-минаю, у нас появлялось что-то новое. После первого семинара мы выставляли открыто проект бюджета, а потом бюджет. В прошлом году нам сказали: хорошо, что вы представ-ляете бюджет, но нам интересно, как эти деньги поквартально распределяются. После этого мы на сайте стали представлять поквартальную разбивку бюджета, чтобы макси-мально удовлетворить требование открытости. Сегодня семинар, я надеюсь, будет полезен для меня и Администрации Санкт-Петербурга.
Я в принципе просмотрел темы <круглых столов> секций, которые у вас будут се-годня и завтра. У меня просьба: если по этим направлениям будет какое-то обсуждение на секциях, появятся какие-то идеи и предложения, я был бы признателен, если бы вы по окончании семинара такие предложения и рекомендации мне представили. Это помогло бы нам в работе по продвижению заявленной задачи и цели.
В заключение я хотел вам показать на традиционные материалы. Мы выпустили уже в четвертый раз бюджет Санкт-Петербурга на 2001 год в кратком изложении на рус-ском и английском языках. Также вышел финансовый отчет по Санкт-Петербургу. Это уже серия, которую мы ведем с 1992 года. Каждый год мы выпускаем такое издание.
Я вам коротко сейчас рассказал о том, что сейчас происходит в плане реформиро-вания финансов города. С огромным удовольствием ответил бы на ваши вопросы.
Т.И.ВИНОГРАДОВА
Перед тем, как задать вопрос, я очень прошу называть фамилию, потому что это всё стенографируется. Нам важно знать, кто задает вопрос.
Пожалуйста, у кого будут вопросы?
Г.КОЧЕРЯН (г. Новочеркасск, Ростовская область)
В результате принятия Закона о бюджете Ростовской области на 2001 год все мест-ные бюджеты, а их 48, оказались планово-дотационными. И только Ростов на Дону - до-нор. У меня к Вам вопрос: можно ли считать такую ситуацию, если не совершенной, то хотя бы более или менее целесообразной, рациональной, и есть ли основания для опти-мизма?
Дело в том, что местный бюджет Новочеркасска, в соответствие с этим законом, был планово-дотационным, но уже в течение года дотации с него снимались, поскольку собственные доходы все время колеблются и город переходит из дефицитного и бездефи-цитный. Есть опасения, что до конца года еще несколько раз это будет происходить. Го-род лихорадит, сложная ситуация на местном уровне и не желательно, чтобы она продол-жалась.
С.В.ДЕМИН
Когда большинство муниципальных образований являются дотационными, это яв-но не оптимальная ситуация. Если с расходами неустойчивая ситуация, непонятно, какие на себя можно взять обязательства и как их выполнять. Теоретически здесь вопрос одно-значный. Практически я понимаю возможную проблему своих коллег из Ростовской об-ласти, потому что они в принципе тоже находятся в достаточно неустойчивом положении со стороны Федерации. Может быть в Ростовской области и не так, а в других областях получают порядка 60% дотаций и соответственно взаимоотношения с нижестоящими дос-таточно сложное. В принципе более важно не количество дотационности, а стабильность. Если муниципалитет является дотационным, но ты ему скажи точно, что на этот год у те-бя будет дотация в таком-то объеме и постарайся сказать на ближайшие, по крайней мере, два года, что у тебя доходные источники будут такие-то, из нашего бюджета ты получишь такую-то дотацию. Иначе такое положение заставляет людей работать как пожарная ко-манда. Никаких вопросов с балансированием доходов и расходов решить невозможно. К тебе относятся несерьезно партнеры, потому что ты не можешь держать слово. На мой взгляд, самое важное - это стабильность.
В Санкт-Петербурге мы специально два важных момента записали по муниципаль-ным образованиям: во-первых, доходные источники гарантированы на три года, во-вторых, в бюджете за муниципальным образованием записан минимальный расход. В бюджете есть целевая статья - резервная строчка. Суть её в следующем. Если муници-пальное образование за счет доходных источников, определенных дотаций не покрывает минимальный расход, например, произошел какой-то провал, то уровень минимальных расходов за счет какой-нибудь статьи мы покроем из городского бюджета. То есть мини-мальный расход - это то, что гарантировано. А выше этого, вы можете работать со своей доходной частью, увеличивать доход и думать, каким образом увеличивать расходы по каким-то счетам и направлениям.
В.В.ДЮБИН (Великие Луки)
Мой вопрос касается реформирования региональных финансов. Программной ста-тье № 31 было заявлено, что будет проведена соответствующая реструктуризация расхо-дов. То же самое прозвучало и с Послании Президента в более сжатой форме. В свете по-следних тенденций по формированию бюджета такие позиции не находят отражения. В каком направлении будет идти реформирование финансов и будут ли они реформировать-ся?
С.В.ДЕМИН
Это две разных проблемы. Есть программа по реформированию бюджетного феде-рализма, которая рассматривалась Правительством в мае месяце и практически утвержде-на. Это программа на 2002-2005 годы, где расписано, в каком направлении будут меняться взаимоотношения между Федерацией и субъектами Федерации. Там решается вопрос с налоговыми источниками, расходные полномочия, будут формироваться 5 фондов в феде-ральном бюджете для взаимоотношений с субъектами Федерации, есть изменения на ме-стном уровне, то есть введение двухуровневой системы местного самоуправления - вот это программа по реформированию бюджетного федерализма.
Кроме этого, есть проект по реформированию региональных финансов, который предусматривает, что в субъектах Федерации и в местных органах самоуправления будут проводиться определенные изменения, направленные на то, чтобы улучшить качество фи-нансового управления.
Таким образом, первая программа - она для всех. Хочешь или не хочешь, но про-грамма бюджетного федерализма принята, и она будет осуществляться. Второй проект будут осуществлять только те регионы, которые сами этого хотят. Они высказывают же-лание сделать определенные действия, чтобы улучшить качество управления финансами на своей территории, и им Минфин в этом просто помогает.
По поводу изменений, которые были проведены в Ростове на 2002 год. Во-первых, было достаточно серьезно заявлено о том, что Закон о ветеранах (очень существенные расходные полномочия для всех) в следующем году они оставляют в том виде, в каком он есть сейчас по источникам финансирования, то есть не забирают его в фонд компенсации в федеральный бюджет.
Затем были объявлены некоторые изменения по разграничению доходных источ-ников. Собираются отдать на уровень регионов земельные платежи, 100% подоходного налога, налог на игорный бизнес, налог, который получают при упрощенной системе.
По расходным полномочиям в 2002 году практически серьезных изменений не бы-ло заявлено.
С МЕСТА Ярославль
Скажите, пожалуйста, насколько подробно расписываются статьи бюджета, кото-рые предоставляются для общественности?
И второй короткий вопрос: можно получить Ваш адрес?
Т.И.ВИНОГРАДОВА
Я адрес напишу.
С.В.ДЕМИН
По поводу подробной росписи статей. Мы впервые на 1998 год сделали бюджет по совершенно другой сфере. У нас структура бюджета отличается от всех предыдущих бюджетов. Отличие заключается в том, что мы на 100% выполняем Закон о бюджетной классификации в отличие от федерального бюджета и бюджетов других регионов. Смысл тут в следующем. Мы делаем бюджет во всех трех классификациях: ведомственной, функциональной и экономической. Основное наше приложение по расходам - это ведом-ственная структура расходов, которая у нас расписана по ведомствам. Показаны целевые статьи расходов, которые эти ведомства осуществляют. Каждая целевая статья расходов расписана еще по экономическим статьям расходов. Соответственно целевые статьи фор-мируются потом в приложении по функциональной структуре, экономические статьи со-бираются в экономической структуре. Я сам бюджет не захватил с собой, но он у нас на 700 страницах. В нем в этом году примерно 1700 целевых статей расходов, то есть доста-точно детально расписано, на что каждое ведомство будет тратить деньги. Причем, в статьях расписано, сколько на зарплату, сколько на капитальный ремонт, а сколько на коммунальные расходы.
Кроме этого, в бюджете есть приложения, например, по капитальным вложениям по адресам по объектам все расписано. Также по объектам есть адресные программы ка-питального ремонта дорожного фонда, капитального строительства дорожного фонда. Это тоже всё расписано по адресам как приложение к Закону о бюджете.
С МЕСТА Псков
Сергей Васильевич, если бы Вы были экспертом и оценивали бы прозрачность бюджета, как бы Вы оценили прозрачность бюджета Санкт-Петербурга и какая бы была его прозрачность после реформирования?
С.В.ДЕМИН
Я бы сказал так: сейчас она близка к удовлетворительной, а после реализации мы хотим выйти на позицию <хорошо>.
С МЕСТА
Николай: - Санкт-Петербург, я - депутат и председатель комиссии по бюджету муниципального образования <Светлановское>.
Сергей Васильевич, у меня к Вам вопрос о сайте. Вы сказали, что размещаете на сайте и отчеты по исполнению бюджета, а иногда они бывают более интересны, чем сам бюджет. У меня такой вопрос. Как известно, в Санкт-Петербурге 111 муниципальных об-разований. Насколько мне известно, сайты имеют если 10, то это хорошо. Немного ис-пользуя материалы, которые были на семинаре <Стратегия>, мы создали бесплатный сайт и разместили там свой бюджет. Но в этом заинтересованы не все из 111 муниципальных образований. Получить, живя в Выборгском районе, бюджет Красногвардейского района просто не представляется возможным, потому что он публикуется в маленьких газетах. Считаете ли Вы возможным размещать сведения, которые есть в комитете, на вашем сайте по всем бюджетам 111 муниципальных образований, просто как информационную табли-цу?
С.В.ДЕМИН
Это хорошее предложение. Я постараюсь его не забыть. Хорошо, если мне по це-лому ряду предложений сделают короткую записку по итогам этого семинара. Я постара-юсь эти предложения использовать. Предложение очень хорошее. Но я бы мысль эту раз-вил. Я имею в виду открытость информации на уровне муниципальных образований. Я, как житель муниципального образования, не знаю, какой там бюджет, что с ним происхо-дит, практически никакой информации я никогда не видел и не знаю. Такая ситуация, я думаю, характерна для 95% населения. Мы на уровне города не можем утвердить Закон по представлению информации. Я думаю, что мы можем заняться тем, чтобы на уровне города разработать проект типовых нормативных актов на уровне муниципалитета, кото-рый бы был направлен на открытость финансовой информации муниципалитетов. Такие качественные нормативные документы можно предлагать для муниципальных образова-ний с тем, чтобы немного продвинутые по этой схеме муниципальные образования доста-точно быстро начали их принимать и выполнять записанные там функции, а для других это было бы очень хорошей черной точкой на карте города, где такие нормативные акты не принимаются и информация не представляется. Для всех станет очевидным, что там происходит что-то не то.
Т.И.ВИНОГРАДОВА
Я хочу задать вопрос Сергею Васильевичу. После перерыва я буду делать доклад и говорить об общественных слушаниях. Но пока у нас есть право много говорить, я хотела бы задать Вам вопрос об октябрьских слушаниях, которые мы организовали в Санкт-Петербурге на момент внесения проекта бюджета в Законодательное Собрание. Ваше об-щее впечатление, насколько это эффективная форма, что она дает? Вы же присутствовали тогда, присутствовала госпожа Шаляпина из контрольно-счетной палаты. Я не думаю, что после этих общественных слушаний бюджет был отклонен, но тем не менее:
С.В.ДЕМИН
Я считаю, что общественные слушания надо рассматривать как элемент системы. Если пытаться все свести к тому, что вся задача - провести общественные слушания, то их результативность будет очень низкой. Важно выстраивать систему, одним из элементов которой должны быть общественные слушания. Самое главное, с чего начинается, - это предоставление информации, а затем как влиять, имея информацию, на процесс, на всех трех его этапах. Одним из элементов этого влияния могут стать общественные слушания.
Н. ПРОХОДЦЕВА ( Мурманск)
Сергей Васильевич, можно узнать, на каком этапе сейчас находится система пока-зателей стандартизации финансовой информации и когда ждать результатов? Можно ли получить информацию о ходе, как это происходит, на каком сейчас уровне через тот же сайт. В Мурманске мы пытаемся тоже это сделать, у нас пока получается по-другому.
С.В.ДЕМИН
Что есть сейчас? Сейчас есть определенные устоявшиеся традиции в Комитете финансов по представлению информации. Я не имею в виду отчетную информацию, тот действует закон и тут всё понятно. Отчетная информация, которая представляется по за-конодательству, вызывает большой скепсис у депутатов и, к сожалению, используется просто в политических играх. Наиболее интересная информация представляется сейчас на общественных началах в группе Комитета финансов. Мы понимаем, также как выпуск различных материалов, что это нам нужно делать, потому что у нас достаточно часто встречи с различными инвесторами, кроме того, каждый год Санкт-Петербург подтвер-ждает свой кредитный рейтинг. Поэтому мы представляем эту информацию в средства массовой информации и в Internet. Сейчас практически подготовлен проект приказа Ко-митета финансов о представлении информации, в какие сроки. В каком формате. Далее, мы хотим выбить городской закон о представлении информации и начинаем к нему под-бираться. Я могу только сказать, что раз есть такой интерес в регионах, мы максимально будет выносить всю информацию на свой сайт.
ЖОЛОБОВ - зам. председателя муниципального Совета округа № 8
Сергей Васильевич, в Комитете финансов сейчас работает рабочая группа по опре-делению муниципальной составляющей в бюджете. Как мне передали (сам я не был), На-дежда Васильевна, расставаясь, высказала такую мысль, что, может быть, и не будут со-бирать эту группу больше. Как мне передали, это связано с тем, что слишком обоснован-ные предложения предлагают муниципалы, с которыми трудно работать. Как Вы относи-тесь к этому?
С.В.ДЕМИН
Если это было, я отношу к эмоциональному всплеску. Я знаю, что эта группа, дей-ствительно, проходит психологически тяжело. Очень много эмоций, она достаточно большая. Часто идут столкновения со стороны отраслевых комитетов городской Админи-страции и муниципальных образований по поводу функций и полномочий финансов. По-этому, может быть, Надежда Васильевна в конце не совсем удачно пошутила. Безусловно, в следующий вторник состоится эта группа, она будет продолжать свою работу. Действи-тельно, там все тяжело проходит, на нервах, но, на мой взгляд, определенные крупинки проявляются в этой борьбе. Я думаю, что мы продолжим эту работу.
И.Н.ПОЛОВЦЕВ (муниципальный Совет округа № 7)
Сергей Васильевич, у нас проводятся слушания по проекту бюджета и это замеча-тельно, но не кажется ли Вам, что следует пойти дальше и проводить общественные слу-шания по ходу исполнения бюджета и по факту исполнения бюджета с тем, чтобы обще-ственность могла видеть, как этот бюджет исполнен? Например, перед тем, как вносит его на Законодательное Собрание на утверждение.
С.В.ДЕМИН
Думаю, что это нормально. Я уже говорил, что общественные слушания должны быть не один раз в год. Они могут быть и весной, то есть в начале лета, когда, с одной стороны, начинается активная подготовка к проекту бюджета 2002 года, с другой сторо-ны, пройден определенный промежуток времени и можно посмотреть, что происходит в этом году.
Т.И.ВИНОГРАДОВА
У кого еще есть вопросы? (Вопросов нет.)
Спасибо большое, Сергей Васильевич.
Мы обязательно организуем стол всех материалов, которые выпущены Центром <Стратегия>, и эти брошюры будут там. Но я прошу, чтобы они там и оставались.
А.Ю.СУНГУРОВ
Я бы хотел дать маленький комментарий. Все вы знаете институт <Открытое обще-ство> и его идею. Эта идея открытого общества дала название институту - <Фонд Соро-са>. Две недели назад в Москве была встреча с Соросом, который приезжал в Москву, на которой обсуждалась тема <Гражданские инициативы по предотвращению коррупции>. Мне очень понравилось, как Сорос коротко определил один из подходов к коррупции. <Коррупция - это теневая сторона открытого общества> От нас зависит, насколько эта тень будет маленькой. Полностью её искоренить невозможно, но чем больше мы осветим стороны деятельности власти, тем меньше останется места для коррупции. В этом плане Комитет финансов является ярким примером в плане открытости бюджета.
Т.И.ВИНОГРАДОВА
Прежде чем Денис сделает свои объявления, я хочу сказать, что в 11.30 - кофе-брейк. (Объявления)
(После перерыва)
А.Ю.СУНГУРОВ
Я с удовольствием предоставляю слово директору программы Татьяне Ивановне Виноградовой.
Т.И.ВИНОГРАДОВА
Я буду говорить и показывать, пользуясь последними современными технология-ми, которые известны Центру <Стратегия>. Если что-то плохо видно или неразборчиво или мелкий текст: Скажите, нужно погасить свет? (Погасить.)
В информационном письме о конференции в самом начале мы предлагали прислать тезисы с тем, чтобы собравшиеся на эту конференцию могли понять, что это не тусовка, как очень часто бывает, а это сбор людей, которым эта тема интересна и кто может сам что-то сказать, внести, оценить. Так вот, в этом информационном сообщении было сказа-но, что конференция подводит итоги работы проекта за год. Поэтому без итогового сооб-щения, которое я сейчас сделаю, эта конференция не обойдется. Может быть, это будет некоторым перечислением фактов, которые может быть кого-то очень интересуют, а ко-му-то будут давно известными, но краткий анализ и содержательные итоги, я предпола-гаю, можно дать только по окончании этой конференции. После того, как будут проведе-ны все секции и заслушаны все участники этого проекта, которые принимали участие в его реализации.
Эти секции являются как бы за композицией цели всего проекта, на них обсужда-ется все, что делалось в рамках проекта.
Прежде чем начать говорить об итогах реализации этого проекта, я кратко введу вас в курс дела, из чего он состоит. Чтобы не делать это монотонно и с перечислением, я представила такую схему, которая дает нам понимание, что делается в этом проекте.
Так вот, операции проекта (она имеется в раздаточных материалах), которые дела-ются. Фактически они называются задачами. Мы ориентированы, и Сергей Васильевич начал говорить, на создание прецедента общественного участия. Это первое. Но не просто проведение их как таковых, но и, в том числе, методическое обеспечение, то есть консуль-тации экспертов, которые уже наработали опыт в проведении общественного участия, проведение тренингов, семинаров и написание самих методических документов. Кроме того, как стало ясно из программы, мы запустили анкету оценки прозрачности и, в том числе, общественного участия, чтобы проводилась сама оценка общественного участия.
Эти части проекта, операции проекта работают на цель, то есть на содействие раз-вития общественного участия. Это та цель, на которую работали эти задачи.
Следующий блок - развитие прикладного бюджетного анализа. Год назад, когда я говорила о прикладном бюджетном анализе, это вызывало определенные вопросы. В НКО среде это направление обсуждается недавно и сейчас оно, как вы видите, получает опре-деленный статус. Работа экспертов. Связанная с НКО. Само развитие прикладного бюд-жетного анализа для нас отдельная цель, на которую работают методика, консультации, мастер-классы, поведение самого прикладного бюджетного анализа, то есть что мы полу-чаем в итоге.
Третий блок операций проекта - оценка прозрачности бюджетного процесса путем специально изготовленной анкеты. Опять-таки выработка и написание методики такой оценки, проведение консультаций в регионах для тех, кто хочет ею воспользоваться, и в рамках других проектов, которые договариваются с нами, чтобы её взять в реализацию со своей работой. Также рекомендации органам власти, которые появляются на основе ана-лиза полученных данных, путем применения таких методик. Это все работает на прозрач-ность бюджетного процесса.
Помимо этого есть и вспомогательные операции, которые в проекте называются: информационное и образовательное обеспечение целевой группы проектов. В целевую группу входят некоммерческие организации, представители органов власти, депутаты и чиновники, немного журналистов. Я должна здесь оговориться, мы специальный акцент на средствах массовой информации не делаем.
Следующая группа - эксперты, перспективные студенты, аспиранты. Для нас это те, кого интересует этот проект.
Есть еще определенные эффекты, которые мы получаем в совокупности или рас-считываем на то, что получим в совокупности от всей этой деятельности. Эти эффекты со-стоят в повышении эффективности расходования бюджетных средств. В предыдущем докладе отмечалось, что это работает на повышение эффективности и, кроме того, это ра-ботает на проектную культуру, на поиск рационализации взаимоотношений органов вла-сти и некоммерческих организаций, то есть для нас это формирование системы взаимо-действия органов власти и некоммерческих организаций.
Для нас очень важно всё, что связано с миссией как нашего Центра. У проекта есть тоже своя миссия, которая выражается в двух элементах: демократия и участие и социаль-ное развитие. Все это работает на эти две большие идеи, на то, чтобы в России появлялись демократия и участие, и чтобы шло социальное развитие.
Все это делается не только Центром <Стратегия>, точнее, Центром <Стратегия> и большим количеством людей, с кого следует спрашивать, что получается, кого следует хвалить, если получается хорошо.
Перед своим докладом я хотела бы познакомить вас с этими людьми.
Прежде всего, это наш региональный координатор - Людмила Васильевна Прохо-рова. Посмотрите, пожалуйста, на нее внимательно, ей можно задавать дополнительные вопросы о том, как это проходило в регионах. Организация, на которую мы опираемся, это <Матери против наркотиков>.
Город Мурманск, Надежда Хлебникова - региональный координатор, партнер, ор-ганизация - Ассоциация журналистов города Мурманска.
Координатор по городу Великие Луки - Виктор Фролов. Он у нас координатор именно этого проекта не очень давно. Он представляет две организации: Общественную палату г. Великие Луки и <Союз возрождения Псковского края>.
Елена Федорова - региональный координатор по городу Пскову. Она представляет две организации: Фонд возрождения города Пскова и Центр поддержки гражданских ини-циатив и участия.
Маргарита Кудряшева - региональный координатор, город Самара и ассоциация <№Поволжье>.
Владимир Ильич Клисторин - региональный координатор, город Новосибирск и <Сиб-Инфо-Центр>.
Вениамин Юрьевич Зин - региональный координатор, Южно-Сахалинск, Центр социального партнерства>.
В Центре <Стратегия> занимаются этой бюджетной программой я, Маргарита Фе-доровна Замятина, Вера Александровна Бескровная и Денис Торхов.
Без экспертов у нас, конечно, много чего не было, поэтому я их отдельно благода-рю.
А еще есть :, который очень большое принимал участие на стадии формулирова-ния целей, на стадии корректировки этих целей в течение всей работы в рамках проекта, на стадии своих предложений, каким образом повышать его эффективность, каким обра-зом выбирать темы для анализа. Это человек много и содержательно принимает участие в проекте.
Начну я с первой цели - развитие общественного участия. Как Вы помните, начи-налось с прецедентного общественного участия. Первые претенденты, которые мы реши-ли реализовывать в этом году, - это общественные слушания. Практически везде, кроме двух регионов, прошли общественные слушания. В октябре в Санкт-Петербурге состоя-лись общественные слушания, которые собрали 70 человек. Мы даже не ожидали такого количества. Они проходило в Законодательном Собрании. Это из тех, кто зарегистриро-вался.
Основная дискуссия развернулась вокруг недостатков бюджета. Был сделан доклад председателем контрольно-счетной палаты господином Шаляпиным, который озвучил все недостатки, увиденные им в проекте бюджета. Выступал господин Демин. Началось всё с выступления депутата Евдокимовой. К сожалению, и для нас сейчас это является вопро-сом, это был единственный депутат, которая присутствовала на этих слушаниях. Осталь-ные все - помощники. Конечно, они получили информацию о слушаниях, которые прошли и, тем не менее, проводя слушания в Законодательном Собрании, наши депутаты не сочли возможным лично присутствовать на этих слушаниях. Зато было очень много представи-телей Администрации. Очень много было депутатов местного самоуправления. На вопро-сы, которые задавали представители некоммерческих организаций, ответы были получе-ны.
Я бы отметила, что в прениях выступала руководитель Ассоциации родителей де-тей инвалидов по слуху, которая говорила о том, что есть опыт телепередач с сурдопере-водом, но при этом не учитывается, что сейчас совершенно новая система обучения детей. Существуют два альтернативных метода для глухих детей: один из них рассчитан на ов-ладение жестами речи, а второй рассчитан на письменный разговор. Поэтому им недоста-точно смотреть передачи с сурдопереводом. Они не понимают. Им нужно субтитрование, но на субтитрование нет специальной статьи в проекте бюджета. Этот вопрос был озвучен и получил ряд комментариев. К сожалению, я до конца не проследила этот момент, были ли окончательно внесены эти предложения, но эта дама была приглашена на последую-щую работу в комиссию по оценке специальной части, которая называется <Поддержка телерадиовещания. Финансирование целевой программы>.
В марте месяце состоялись слушания в Санкт-Петербурге, которые завершились принятием резолюции. Вся информация была размещена на сайте Центра <стратегия>.
В марте состоялись слушания в Петрозаводске. Это тоже очень интересный мо-мент. Тема: <Бюджет Петрозаводска в 2001 году. Элементы социального партнерства>. Приоритетными темами оказались: <Молодежная политика>, <Социальная защита жен-щин>, <Социальное партнерство>. Организаторы, в частности, с которыми я вас познако-мила, считают главным результатом является то, что удалось привлечь внимание общест-венности к различным формам социального партнерства. Поскольку сознание обществен-ности весьма консервативно, то такой диалог дает возможность не только сплотить ини-циативные группы и привлечь новых участников, но и растормошить общественность на определенный диалог. На слушаниях присутствовал мэр Петрозаводска А.Ю. Демин. Он к нам собирался подъехать. Может быть еще и подъедет.
Успешности работы в Петрозаводске и Карелии содействовали следующие обстоя-тельства. Как сказала Людмила Васильевна, в числе приоритетных направлений работы Правительства Карелии выбрано развитие и поддержка гражданской активности населе-ния как основы демократического развития. Это достаточно редкостное событие в России, когда так озвучивают это и стараются потом идти внутрь.
Следующие слушания состоялись в Великих Луках в апреле, на которых присутст-вовали 18 некоммерческих организаций, мэр города, заместитель председателя Городской Думы, глава Комитета по бюджету, руководитель Городского финансового управления.
Специфика Великих Лук состоит в том, что это вылезающий из всех регионов на-шего проекта город. Там достаточно мало структурировано общество. Некоммерческих организаций нам практически нет, их очень мало. Можно сказать, что там присутствует, так называемое, официальное НКО, например, городской Совет ветеранов, войны и труда, Общество инвалидов по слуху и зрению. Всем этим некоммерческим организациям не требуется устанавливать специальный контакт с органами власти, этот контакт у них име-ется. Они достаточно долго являлись бюджетополучателями из городского бюджета. Их встревожило, что в какой-то момент они перестали получать деньги из бюджета, поэтому они стали проявлять интерес к общественной деятельности.
Слушания участникам понравились, хотя по оценке нашего представителя в Вели-ких Луках форма слушаний была очень консервативная, напоминала партийное собрание. Вместе с тем, это не значит, что резко должно всё меняться. Если это удобно, значит это удобно. Но результатом является то, что после слушаний активизировалась деятельность общественной палаты города. Туда вступили, по полученной информации, дополнитель-ные члены. Было решено, что через общественную палату будет определенным образом консолидировано осуществляться представление своих предложений, заявок органов вла-сти, в частности, в бюджет. Не знаю, что из этого получится, во всяком случае, такое ре-шение принято.
В мае месяце есть у нас очень интересный прецедент - общественные слушания по инициированию мероприятий, которые мы назвали общественными слушаниями в городе Пскове. Собралось там, по моим данным, 11 представителей органов власти и пришло 3 некоммерческие организации. На семинаре, который предшествовал этим общественным слушаниям, была сформулирована тема <Социальная направленность бюджета>, чтобы вынести её на общественные слушания, а также тема межбюджетных отношений, по-скольку это интересно экспертам, которые работают в нашем проекте. Хотя, по моим све-дениям, была очень широкая рассылка по спискам некоммерческих организаций, которые имеются в Пскове, а обзор делал наш региональный координатор, и эта информация была известна, тем не менее, можно констатировать, какой неуспех общественных слушаний. Я не берусь сказать, что это не форма общественного участия. Мы с Денисом пытались най-ти формулировку этому явлению и решили, что, скорей всего, это обсуждение, где больше администрации, а меньше народа. Тем не менее, вход открыт.
У меня есть предложение ко всем. Поскольку для нас результат этого мероприятия является очень интересным и полезным, а может быть он интересен и другим, кто реали-зует подобные проекты, одну из рабочих групп, которая будет работать завтра после обе-да, посвятить анализу этой ситуации. Хорошо бы обсудить, в каких регионах следует внедрять технологии <прозрачный бюджет> и реализовывать модульный проект; насколь-ко они готовы к тому, чтобы реализовывать такой проект; что явилось причиной, что об-щественные слушания не состоялись; либо это низкий статус общественной палаты; либо это неподготовленная почва ресурсными центрами, которые присутствуют на территории Псковской области; либо это какие-то организационные недоучеты. Нам бы хотелось все эти факторы проанализировать и сделать определенные выводы. Таким образом, я при-глашаю всех псковичей и те, кто заинтересован в этом, завтра на рабочую группу.
Следующие общественные слушания прошли в Самаре. Тема слушаний: <Участие некоммерческих организаций в реализации целевых бюджетных программ>. Среди целей, помимо реформирования, были: изменить взгляды органов власти на взаимодействие с НКО на примере целевых групп инвалидов и молодежи. Слушания воспринимались как шаг по созданию общественного комитета при губернаторе по формулированию и реали-зации бюджетных социальных программ. На слушаниях были 62 некоммерческие органи-зации, представители исполнительной власти и средства массовой информации.
Последние слушания были в Мурманске. Это тоже весьма проблемный регион по оценкам координаторов, поскольку там очень мало некоммерческих организаций, активно действующих порядка 30. Там весьма скептическое отношение к самому проекту у орга-нов власти, которые если не саботируют проект, то, во всяком случае, не принимают уча-стие в конференциях или не отпускают своих представителей в Санкт-Петербург. Сколько раз мы пытались пригласить на семинары Центра <Стратегия> представителей власти Мурманска, они, отказываясь, говорили, что это не очень верно. Тем не менее, слушания были достаточно интересными. Главный результат в том, что там не только поднимались вопросы о том, что пора внедрять Закон о социальном заказе, но и было принято решение, что будет разрабатываться городская целевая программа по социальной защите инвалидов совместно с участием общественности.
Следующий прецедент общественного участия - это <Круглые столы>. В декабре в Южно-Сахалинске состоялся <круглый стол>. Он проходил в пресс-центре Администра-ции Сахалинской области. Задача заключалась в обсуждении проблем общественного уча-стия в бюджетном процессе и прозрачности бюджета. Участники встречи предложили принять Закон о социальном заказе. Но самое интересное заключается в том, что принято было рекомендовать Областной Думе определенных лидеров некоммерческих организа-ций для участия в работе постоянной комиссии по разработке бюджета на 2002 год, а так-же в экспертных комиссиях по оценке целевых программ.
И последнее - это <круглый стол> в Новосибирске. На этом <круглом столе> при-сутствовало 24 человека. Почему в Новосибирске был выбран <круглый стол>? Общест-венные слушания для Новосибирска, по оценке координаторов, являются большой про-блемой. Почему? Помимо депутатских слушаний и заседаний комиссий в городе сущест-вуют 37 общественных комитетов, советов из представителей власти, которые входят в Комитет стратегического планирования города. Поэтому для проведения общественных слушаний и внедрения этой формы, нужно изначально подготовить общественность и разъяснить, чем это отличается от того, что уже имеется. Поэтому состоялся <круглый стол> на тему: <Доступ граждан к муниципальной информации> совместно с проектом <Прозрачный город>, который ведется в Новосибирске и здесь есть его представители.
Помимо общественных слушаний по общественному участию ведется и другая ра-бота. Я имею в виду работу с властью. Я хочу отметить только несколько прецедентов то-го, каким образом ведется эта работа.
В Новосибирске происходит участие независимого эксперта в рамках как бы про-екта, но не в рамках проблемы органов власти, в работе <Влияние органов власти на раз-ных этапах бюджетного процесса>, а также широкое освещение общественного участия на конференциях и семинарах. Например, Владимир Ильич Клисторин участвовал в работе рабочей группы Администрации области по подготовке среднесрочной программы разви-тия области на 2001-2003 годы, в рабочей группе по разработке методики стимулирования и укрепления финансового потенциала городов и районов и в программном документе Комитета общественного Совета по стратегической проблеме устойчивого развития горо-да Новосибирска.
В Южно-Сахалинске работа в этой части ведется путем совместных организаций конференций и внедрения через эти конференции принципов прозрачности бюджета.
В Великих Луках я уже отмечала деятельность общественной палаты, и Виктор Фролов сможет подробнее рассказать о работе.
В Санкт-Петербурге Центр <Стратегия> разрабатывает проекты нормативно-правовых актов Санкт-Петербурга, которые включены в программу реформирования бюджетной системы Санкт-Петербурга. Это следующие нормативно-правовые акты:
проект Закона Санкт-Петербурга о показателях финансового положения города, подлежащих обязательному публикованию.
И 3 распоряжения губернатора: <Об информационном сопровождении бюджетного процесса в Санкт-Петербурге>, <О мерах по обеспечению доступности для общественного контроля финансовой деятельности учреждений образования> и <Об утверждении типо-вых форм финансовой отчетности для бюджетных учреждений некоммерческих органи-заций, оказывающих услуги населению за счет средств бюджета>.
Таким образом, нашей экспертной группой принципы и идеи проекта, который разрабатывался в течение трех лет, будут внесены в проекты нормативно-правовых актов.
И еще один момент, хотелось бы отметить Самару в плане участия эксперта не-коммерческих организаций по формированию и реализации в жизнь социальных про-грамм в Департаменте по социальной защите и в Департаменте по делам молодежи.
Методическое обеспечение. Прежде всего, был выпущен экспертом Нездюровым, которого здесь нет, аналитический доклад о формах общественного участия в бюджетном процессе, где анализировались все наши факты, которые были замечены за предыдущие два года реализации проекта. Естественно, эта тема является основным содержанием се-минаров, рабочих встреч в проекте в течение всего года. Было выпущено модельное По-ложение об общественных слушаниях с приложением, которое является руководством к действию по организации общественных слушаний.
И еще одна аналитическая работа, которая пока не анонсировалась. Я впервые сей-час буду о ней говорить. Подготовлен аналитический доклад, он будет напечатан к концу лета, на тему: <Создание механизма общественного участия некоммерческих организаций в формировании экологических расходов бюджета Санкт-Петербурга>.
Позвольте вам представить Ольгу Николаевну Разумовскую, которая при консуль-тации экспертов, в частности, Маргариты Замятиной провела обширное исследование - экспертный опрос. Этот доклад будет представлен завтра на секции <прозрачность>. Он, видимо, очень интересен, потому что это первое системное исследование о возможном участии НКО. В конце доклада даны рекомендации органам власти.
Оценка общественного участия, каким образом это происходит. По данным экс-пертного опроса дана оценка активности <умеренная>, то есть можно сказать, что имеют-ся лишь отдельные факты участия некоммерческих организаций. Это не система. Просто проявляется интерес у субъекта, и он его инициирует. Сергей Васильевич Демин здесь сказал, что пока в Петербурге нужна прозрачность бюджета, значит она будет. Соответст-венно, мы получаем отдельные результаты точечного общественного участия.
Почему это происходит? Какие проблемы, на мой взгляд, приводят к такой ситуа-ции? Во-первых, низкий уровень осознания некоммерческими организациями совмест-ных стратегических задач. Как верно отметил Владимир Ильич Клисторин, такими совме-стными стратегическими задачами являются: нормативное закрепление права получения информации из разных областей; право участия во всех комитетах и каких-то группах, ко-торые готовят решение, настаивать до принятия решения, то есть нормативное закрепле-ние может быть стратегической задачей.
Пока не будет системного воздействия на органы власти, а точнее, его нет, потому что мы наблюдаем постоянно во всех наших мероприятиях стремление у отдельных не-коммерческих организаций влиять на бюджетные приоритеты в своих собственных инте-ресах, а не в интересах целевой группы в целом.
Естественно, тематика бюджетного проекта очень сложная и требуется везде не только бюджетный анализ, но и совсем иной подход к вопросам общественного участия в бюджетном процессе. Мы постоянно сталкиваемся с недостатком квалифицированных специалистов.
Следующая проблема - это отсутствие нормативно закрепленного механизма об-суждения бюджета и участия в бюджетном процессе. Надо отметить и нехватку информа-ции, кулуарный характер принятия более принципиальных решений.
Отдельная проблема - это средства массовой информации, которые с трудом вос-принимают эти идеи, раз, плохо об этом пишут, потому что им это не интересно, два, мы с ними специально не работаем, три.
Вторая большая цель - это развитие прикладного бюджетного анализа. Сначала была создана концепция работы по прикладному бюджетному анализу. О ней вам будут рассказывать на секции прикладного бюджетного анализа более подробно. Но самое важ-ное, что я хочу сказать, для того, чтобы этот анализ был нужен и встраивался в систему общественного участия, необходимо понять, какова потребность у прямых потребителей путем констатации социальной проблемы, которая, как всегда, лежат в основе потребно-стей. В целом можно сказать, что потребность со стороны власти, точнее, есть спрос на анализ бюджетных отношений, а со стороны некоммерческих организаций - анализ на со-циальную программу.
Хочу привести пример. В Южно-Сахалинске и Самаре высветились отдельные те-мы. В Южно-Сахалинске анализировалась программа поддержки малого и среднего биз-неса, а в Самаре был проведен социальный анализ: молодежная политика, права детей. Один из экспертов - Алексей Орлов проводил бюджетный анализ. Его анализ очень инте-ресен, то есть надо взять методику и проанализировать бюджеты своих регионов.
Методическое обеспечение бюджетного анализа состоит в том, что были выпуще-ны и размещены на нашей сайте рекомендации по прикладному бюджетному анализу. Самое главное и самое большое наше методическое обеспечение - выпущенный сборник работ. Завтра Андрей Тихонович Ошурков с Владимиром Ильичом Клисториным прове-дут мастер-класс по прикладному бюджетному анализу. Это очень интересно.
Следующий блок - повышение прозрачности бюджетного процесса. За два года была подготовлена анкета опроса по оценке прозрачности и общественного участия в бюджетном процессе для субъекта Федерации, для муниципального образования. В анке-те 60 вопросов, очень многие из них качественные. Также в самом начале на рабочем со-вещании была выпущена Инструкция для координаторов по организации и проведению опроса. Эта Инструкция нужна для того, чтобы проводить определенные сопоставления по результатам между регионами. Были опрошены 5 субъектов и 3 муниципальных обра-зования. Опрошено более 80 экспертов. Мы имеем определенные результаты. Я сейчас вам покажу график, а завтра Маргарита Федоровна Замятина в своем докладе на пленар-ном заседании будет комментировать результаты и представлять аналитические выводы, полученные в результате этого обширного опроса. (Показывает графики)
А теперь об информационном, образовательном обеспечении. Все мы знаем, что такое семинары, как их проводить, какие бывают методики. Но у нас есть специальная секция, которую ведет Михаил Вениаминович Горный. Завтра на этой секции будут гово-рить об образовательных методиках, каким образом проводить различные семинары, ка-кие могут быть проблемы при проведении разных модулей семинаров для получения оп-ределенных результатов.
Так вот, информационное обеспечение проекта состоит из того, что в течение года был разработан специальный сайт проекта, где будут представлены все материалы нашей программы. Практически, видимо, все из вас получают ежемесячный бюллетень проекта. В этом бюллетене все последние новости, которые получаем мы, которые касаются этой тематики и все, что происходит в проекте. За последний год было проведено два одно-дневных семинара в Санкт-Петербурге, 7 двухдневных семинаров в рамках проекта, 2 пя-тидневных, интенсивных семинара.
Содержание этих семинаров такое же, как и основных целей нашего проекта, плюс к этому мы добавляем обязательное социальное партнерство, особую работу в командах, социальный заказ и основы построения сетевых организаций. Во многом такие проекты по всей России будут организовываться в сетевых организациях.
Результатом проведения образовательного модуля, на мой взгляд, является не только повышение образовательного уровня и приобретение навыков участника, форму-лировка тем для общественных слушаний, но и формирование мотивации к общественно-му участию в бюджетном процессе, создание постоянно-действующих инициативных групп. Постоянно-действующие инициативные группы есть практически везде: в Ново-сибирске, в Самаре, в Южно-Сахалинске, в Петрозаводске. В Мурманске ведет проект по сходной тематике.
И последнее. Эти семинары позволяют не только распространять опыт проекта, но и устанавливать контакты с органами власти, что принципиально важно, когда мы работа-ем с людьми.
Об эффектах я уже говорила. Помимо тех эффектов, которые я назвала, мне бы хо-телось сказать, что работа с прозрачностью, с общественным участием является чрезвы-чайно важной для снижения коррупции в бюджетном процессе.
Я прошлась по всем элементам деятельности проекта. В итоге такая интенсифика-ция работ (региональные координаторы, наверняка, эту интенсификацию заменили) и большая структурированность их позволили нам выйти на то, что мы сформулировали и сформировали ряд технологий. Это технология оценки прозрачности бюджета и бюджет-ного процесса, которая дает большие результаты. Это технология прикладного бюджетно-го анализа, это технология общественного участия, совершенно разного общественного участия, там более 40 форм, на различных этапах бюджетного процесса. Технология вне-сения законодательных инициатив, расширяющих возможность общественного участия в бюджетном процессе, и образовательные технологии.
Эти социальные технологии составляют <прозрачный бюджет>, которому я готова дать определение. Это комплекс методически описанных действий, позволяющих незави-симым специалистам (прежде всего, из третьего сектора) осуществлять общественное участие в бюджетном процессе, которое способствует повышению его эффективности и достижению наилучшего социального эффекта.
А.Ю.СУНГУРОВ
Спасибо. Есть ли вопросы к Татьяне Ивановне?
С МЕСТА Санкт-Петербург
У меня вопрос по общественным слушаниям.
Если в Петербурге слушания прошли до принятия бюджета, то чему были посвящены слушания?
Т.И.ВИНОГРАДОВА
Я пыталась это осветить. Если давать оценку общественным слушаниям в целом, то я вынуждена признать, что они носили не форму влияния на бюджетный процесс, а форму, скорей, информирования. Помимо информирования общественными организа-циями о том, что они хотят, а органы власти о том, что они правильно исполняют бюджет, и о том, что может быть некоммерческим организациям тоже там есть место. Конечно, в Санкт-Петербурге модельное Положение и было написано после этих общественных слу-шаний. Мы считаем, что это самая эффективная и нормальная форма на стадии внесения, хотя Демин сказал, что лучше, если это будет раньше сделано. В основном, во всех ос-тальных регионах слушания были посвящены тому, чтобы понять, какие есть возможно-сти у некоммерческих организаций вклиниться в бюджетный процесс. Понять, что такой бюджетный процесс есть вообще и высказать свою точку зрения на то, что они могут уча-ствовать в социальных целевых программах. Мне кажется, что это серьезный результат и вообще участие в целевых социальных программах на стадии разработки, а потом испол-нения - это одна из структурированных форм, наверное, уже не общественного участия, а взаимодействия.
М.КИРДЯШЕВА (Самара)
Татьяна Ивановна, как Вы в целом оцениваете реализацию проекта в регионах? И каковы перспективы проекта в дальнейшем, с Вашей точки зрения, как директора проек-та?
Т.И.ВИНОГРАДОВА
В самом начале я сказала, что в целом оценить реализацию проекта мы сможем только после конференции, после подведения всех итогов. Лично я на сегодняшний мо-мент, на момент наличия у меня информации о реализации проекта, оцениваю его как бо-лее чем удовлетворительным. Если же сравнивать с другими проектами, о которых я знаю, в некоммерческом секторе, это будет просто хвастовство.
Перспективы проекта мы будем обсуждать вместе с региональными координатора-ми в воскресенье. Я думаю, что у нас есть большие перспективы распространения проекта и на другие регионы.
Г.КОЧАРЯН (Новочеркасск)
Анализировалось ли определение прозрачности бюджета и может быть есть какие-то подвижки в этом плане?
Т.И.ВИНОГРАДОВА
Сложный вопрос. На этот вопрос надо бы попросить ответить Маргариту Федоров-ну. Мы в проекте понимаем под <прозрачным бюджетом> совершенно определенное со-стояние бюджета, когда по вопросам, которые есть в анкете, есть, как минимум, удовле-творительная оценка. Тогда он для нас <прозрачный>. Но само емкое понятие определе-ния <прозрачности>, я не знаю, может ли оно вообще быть.
К.ЗЕНДРИКОВ (Москва)
Насколько я понял, в начале проекта у Вас было представление о технологии про-ведения работ по <прозрачности бюджета>, состоящей из нескольких технологических блоков: проведение прикладного бюджетного анализа, общественных слушаний, <круг-лых столов> и каких-то еще технологических элементов. Всё это было выстроено в опре-деленной логике. Изменилось ли Ваше представление сейчас о том, какие элементы рабо-тают, какие не работают, и как в настоящий момент, после прохождения большого куска проекта, на Ваш взгляд, выглядит правильная технология <прозрачности бюджета>, из ка-ких технологических элементов и в какой последовательности?
Т.И.ВИНОГРАДОВА
Спасибо большое за вопрос, я всё время о нем размышляю. Я не берусь сейчас за время, которое мне отведено, ответить на вопрос, как должна выглядеть эта технология - <Прозрачный бюджет>, состоящий из элементов>. Но понимание, которое получено в хо-де реализации проекта, состоит в следующем. Каждая из микротехнологий, элементов, инструментария не может существовать в отрыве от другого. На выходе этой микротехно-логии получается полуфабрикат. Мы можем это осуществлять только в совокупности. Мы можем сейчас сказать, какие элементы в этой технологии обязательны и какие дополни-тельные, без которых мы можем обойтись. Устраивает Вас такой ответ? (Да.)
С МЕСТА
Были ли случаи, когда результат общественных слушаний был противоположным, когда Администрация вместо того, чтобы повысить <прозрачность бюджета>, после тако-го активного общественного участия его еще больше закрывала? Известны ли Вам вообще такие случаи?
Т.И.ВИНОГРАДОВА
Нет.
Н.В.АСТАХОВА -депутат, первый заместитель председателя муниципального об-разования.
Вы знаете, оценка общественного участия, которую Вы доложили, у нас она угне-тающая. Совет ветеранов и жителей блокадного Ленинграда - практически это одна груп-па, они чуть ли не воюют между собой, будем называть вещи своими именами. Они при-выкли потребительски относиться не только к бюджету, а вообще ко всему, то есть дайте любым путем. Они даже не пытаются вникнуть, не говоря о влиянии на формирование бюджет, даже не пытаются понять, что такое бюджет и для чего он существует. Это очень печально, мы с этим сталкиваемся постоянно. Какие пути решения в этом плане? Как с этим бороться? У Вас есть какие-то технологии?
Т.И.ВИНОГРАДОВА
Мы с этим боремся. Миссия этого проекта включает в себя не только опрозрачива-ние власти, не только переинформирование общественности, но и повышение мотивации общественности к поиску совместных общих стратегических интересов, осознание обще-ственностью то, что активность приводит к большим результатам и что, зачастую, это по-требительство уходит.
А.Ю.СУНГУРОВ
В продолжение этого вопроса. Мы будем возвращаться к ситуации с обществен-ными слушаниями, которые прошли в Пскове. Возможен ли вариант, что этот проект преждевременный для самого населения и представителей общественных организаций. Город, в котором проходили широкие общественные слушания с широким участием, че-рез два года приходят три человека. Может быть, это означает, что это общественности не нужно. Они узнали, что урвать ничего нельзя, а контролировать и влиять не хотят. Может быть в этом проблема?
Т.И.ВИНОГРАДОВА
Это ко мне вопрос? Это мы вместе должны решать. Я предлагаю этот вопрос обсу-ждать на группе.
В. ШУХАТ ( Москва )
У меня немного вредный вопрос. Тут много говорили, что необходимо учитывать возможность улучшения социального эффекта. Мне бы хотелось знать, в каких единицах, каким образом, сколько может быть учет этого самого эффекта?
А.Ю.СУНГУРОВ
Большое спасибо за вопрос. Органическим образом этот вопрос переадресуется следующему выступающему Нодару Хананашвили. Все остальные вопросы можно задать в рабочих группах.
Н.Л.ХОНАНАШВИЛИ
Добрый день, коллеги!
Я очень рад, что был задан такой неформальный вопрос, но я оказываюсь уже два-жды подсадным. Первый раз - это компьютер, а сейчас я попытаюсь всё перевести в кон-структивное русло. Ваш вопрос связан с возможностью измерить, на первый взгляд, не измеряемые вещи.
Казалось бы, на первый взгляд, тема доклада выглядит несколько отвлеченно от вопросов, связанных с прозрачностью бюджета, с бюджетным процессом, может быть, в какой-то степени, ближе к вопросам общественного участия. Дело в том, что разработка, которую вы сейчас увидите, явилась следствием появления некого термина, который у нас фигурирует как социальное инвестирование. Термин этот возник в 1997 году, когда мы попытались проанализировать программу социальных реформ Российской Федерации, ко-торая являла собой достаточно плачевное зрелище. Коллектив авторов, в состав которого входил ваш покорный слуга, предложили, с одной стороны. Некую критику программы, с другой стороны, концепцию социального реформирования, в которой я предложил поня-тие <социальное инвестирование>.
Существуют два взгляда на понятие <социальное инвестирование>. Это взгляд как вложение бизнеса в социальную сферу и наш взгляд, более огосударствленный. Это по-пытка выстраивать более эффективную социальную политику, которая бы рассматривала социальную сферу не как <черный ящик> или бездонный мешок, в который сколько ни клади все равно будет мало, а как некую сферу, больше ориентированную на программ-ный проектный подход, программный целевой подход с тем, чтобы на выходе получить заранее просчитанный эффект положительного характера.
Поэтому, начав с той разработки, года через два был подготовлен материал, кото-рый я попытался назвать как основы социального инвестирования, основные позиции со-циального инвестирования. Если взять за отправную позицию теорию капитала Маркса, то по существу основной формулой капитала, предложенной Марксом, была: деньги - то-вар - деньги (со значком <штрих>). Учитывая это, я попытался сформировать некую со-циально-экономическую аналогию, предложив в соответствие с этим термином <социаль-ный капитал>, <социальное инвестирование> для получения социальной прибыли.
Достаточно долго шли обсуждения о том, допустим ли такой термин, как <соци-альная прибыль>. В конечном итоге, мне показалось достаточно разумным мое объясне-ние, что если мы допускаем наличие социального капитала, который не только представ-ляет собой сумму человеческих капиталов людей, проживающих на данной территории, но и дополнительные может быть положительные, а может быть и отрицательные элемен-ты и множители, то совершенно разумным можно представить себе термины <социальное инвестирование> и <социальная прибыль>.
Естественно, под термином <социальная прибыль> подразумевается не денежное её выражение. Точно также очень просто измерить прибыль обычным инвестированием. Вместе с тем, инвестирование в социальную сферу не может быть измерено денежным эк-вивалентом. Скорее, эффект будет значительно более развернутым и более многопарамет-ровым. Очевидно, что тот объем работы, который я за это время смог сделать, это самое-самое начало очень большого процесса, связанного с профессиональным, массивным изу-чением, исследованием, формированием, формулированием и теоретическим обосновани-ем. Так или иначе я не буду полностью и подетально рассказывать о всех элементах соци-ального капитала. В конечном итоге вы можете их увидеть здесь. Я постепенно будут снижать уровень показа, чтобы вы могли все эти позиции увидеть. Кроме того, если нуж-но, можно попросить организаторов размножить эти три листочка.
Я попытался разложить элементы социального капитала на три группы.
Первая группа - это позиции ментальные. К ним относятся следующие: взаимное доверие между гражданами и государством, между государственными и негосударствен-ными институтам, между самими людьми. В определенной степени эти ментальные соот-ношения взаимных доверенностей на сегодняшний момент минимальны, как вы понимае-те и по понятным причинам. Странно было бы предположить, что граждане могут в дос-таточно степени доверять государству, проведшему так не симпатично приватизацию или организовавшее такие пирамидальные прыжки, которые у нас происходили в середине 90-х годов. Очевидно, что государство очень серьезно не доверяет своим гражданам.
Примеры закрытости власти, причем, очевидной закрытости, - это обсуждении даже сегодняшних реформ. Это высокий пример закрытости власти и недоверия к своим гражданам.
И второй наиболее прикладной, простенький примерчик недоверия власти к граж-данам. Это переполненность тюрем теми людьми, которые ждут суда в процессе следст-вия. До тех пор, пока государство будет не доверять своим гражданам, и держать их в тюрьме, положение не изменится.
И второй пример по элементу, который называется законом о послушании. Это да-же не пример, а очень короткая характеристика. Понятно, что мы с вами привыкли вос-принимать закон о послушании как послушание граждан перед законом. Но более важным является отношение власти к тем законам, которые она принимает. До тех пор, пока ма-шина с мигалками будет сворачивать там, где поворот запрещен, граждане будут держать кукиш в кармане.
Такие позиции, как отзывчивость и широта души я даже комментировать не буду. Это не изменяемые, не уменьшаемые доли российской ментальности. Если между граж-данами доверие не очень велико, то, пользуясь любимым афоризмом Михаила Жванецко-го <В драке не выручат, в войне победят>, ясно, что <в войне победят>, а в <драке не вы-ручат> - это взаимное доверие.
Очень важная позиция толерантности для понимания того, что есть социальный капитал в России. Могу сказать, что терпимость у нас тоже не на очень высоком уровне, начиная от обычного бытового расизма и, заканчивая, подчас, неспособностью организо-вать нормальную дискуссию между гражданами общества.
Самая последняя позиция, которая касается ментальных изменений, - это идеоло-гия. Она накладывает определенные ментальные ограничения на развитие человеческой личности.
Вторую группа позиций, о которых я бы хотел сказать, я бы назвал как коммуника-тивно-технологические. В списке есть сотрудничество (партнерство), наличие и разви-тость сети. На этом я хочу в большей степени остановиться, потому что в силу специфики нашего государства, наличие и развитость самых разнообразных сетей играет определяю-щую роль может быть для будущего государства. Если вспомнить наиболее развитую сеть России - сеть железных дорог, то, если вы когда-то её наблюдали, вы заметили, что до Урала эта сеть присутствует как некая осминожка, это дорога, идущая от Москвы в раз-ные стороны, а после Урала идет Транссиб и БАМ аппендиксом. Не так давно состоялся семинар в Центральном округе в городе Обнинске, на который люди съезжались из сосед-них регионов через Москву. Фантастика! То есть быстрее и удобнее доехать через Моск-ву, чем буквально за 200 км.
Вторая позиция, которую стоит отметить в этом перечислении, - это государствен-но-управленческие сети. Нынешнее состояние, даже формулирование Конституции меня лично не устраивает, поскольку на уровне муниципальных образований произошел госу-дарственно-управленческий разрыв, что привело, как вы заметили, к огромному количест-ву самых разнообразных конфликтов, например, на уровне Приморского края. Я думаю, что, помимо Приморского края, более мягкие конфликты присутствуют почти во всех фе-деральных округах, когда власть муниципальная конфликтует с властью региональной, когда достаточно крупный город является донором бюджета, область является, извините, акцептором, то есть бюджет области является дефицитным. Фактически насильно те сред-ства, которые зарабатываются в городе, перекачиваются в область для покрытия ижди-венческого бюджета, иждивенческой политики, проводимой в регионе.
Более того, мне кажется, очень странным воспринимать город с населения (напри-мер, Нижний Новгород) 2,5 млн. жителей как местную самодеятельность. Сейчас именно так и происходит фактически, несмотря на два закона <О финансовых основах> и <Об ос-новных принципах деятельности местного самоуправления>.
Следующая позиция также относится к коммуникативно-технологическим - это насыщенность демократическими, социальными, социально-правовыми и социально-экономическими технологиями. С радостью могу сказать, что за прошедший год, как ни странно, очень серьезные изменения произошли не только в социальном заказе, но и в це-лом ряде интересных, увлекательных и очень перспективных технологий. Это и ярмарки социальных проектов. В Перми прошла очень интересная ярмарка. Борис Альбертович более подробно расскажет о развитии этих технологий. И по прозрачному бюджету мы начали более активно и совместно трудиться. Социальный заказ, очевидно, возможен бу-дет только тогда, когда мы сможем увидеть, какие конкретно есть экономические рычаги, а это произойдет только тогда, когда станет прозрачным бюджет, когда он перестает быть <черным ящиком>, их которого что-то отлавливается.
Еще одна позиция, которую нужно отметить, - это насыщенность не только техно-логиями, но и развитость самых разнообразных институтов гражданского общества. Здесь есть тоже как бы два расслоения: политическая структурированность и не политическая структурированность. Мне кажется, достаточно долго демократические силы, которые в начале 90-х увлекались преобразованиями, впали в серьезную зависимость от важности развития политических партий.
Это важная вещь и это очень значимо. К сожалению, 10 лет не привели к полити-ческой структурированности нашего общества и быстро создаваемые политические объе-динения, подчас, могли занимать до трети думских комитетов. С другой стороны, не надо забывать, что политическая структурированность дает возможность гражданам раз в че-тыре года или раз в большее количество лет участвовать в том, что происходит в стране. В этом смысле не политическая структурированность значительно более активно вовлекает граждан для участия в государственной деятельности. Поскольку люди живут не раз в че-тыре года, а каждый день, это как бы более полезно и значимо.
Третья группа - институциональный элемент, о котором тоже нужно сказать, по-тому что политическая и не политическая структурированность - это одновременно ин-ституциональный элемент социального капитала. Точно так же, как институциональным элементом являются и бизнес, и политические силы, и власть, некоммерческие организа-ции. Также базовым институтом является семья. Мне кажется, что значительная часть усилий государства на сегодняшнем этапе пока не способна радикально улучшить состоя-ние в сфере именно этого института. Показатель роста социального семейства в России - это показатель, по которому можно судить о том, насколько в плачевной состоянии нахо-дится институт семьи.
У меня есть показатели, которые оказались не соотнесенными ни с какой категори-ей. Я эту форму распределения элементов придумал за 15 минут до лекции. Я имею в виду две позиции: доля трудоспособного населения. Я чуть позже об этом скажу, когда буду говорить о социальном инвестировании. Но, мне кажется, важной акцептация на том, что необходимо переходить от восприятия доли трудового населения, как просто доли насе-ления трудоспособного возраста, как это государство воспринимает, и делать некие до-полнительные усилия для того, чтобы граждане, которые в силу тех или иных обстоя-тельств имеют меньше физических и ментальных способностей, тоже были востребованы обществом. В этом плане я хотел бы привести в пример выступавшего на октябрьской национальной конференции прошлого года парня из Калининграда, у которого детский церебральный паралич. Если бы я это произнес с трибуны, это бы не так интересно выгля-дело, но когда человек, у которого, действительно, серьезная форма детского церебраль-ного паралича, сказал: нам не нужны подачки от государства, вы должны нам создать ус-ловия, чтобы мы трудились. Я вас уверяю это звучало сильнее.
И последний момент - это здоровье нации. Это тоже очень широкая позиция. Я не смогу её детально и подробно раскрыть из-за дефицита времени. Тем не менее, к этому понятию относятся и физическое, и ментальное здоровье и, наверное, состояние экологии, как надкатегориальной величины.
Вместе с тем, после того, как мы попытались описать совокупность элементов социального капитала, хотелось бы понять, что такое социальная прибыль. Если в эконо-мике прибыль означает совершенно понятные вещи, то есть это некий денежный эквива-лент, то в социальной сфере, на мой взгляд, это понятие значительно более многомерное и с трудом на сегодняшний день поддающееся измерению. Было бы неправильно говорить, что не может быть никакой социальной прибыли. Более того, в настоящий момент целый ряд самых разнообразных показателей и исследований способствовали тому, что бы мы в какой-то момент времени способны были определить эту самую социальную прибыль.
В качестве отправной позиции я могу взять индекс человеческого потенциала, ко-торый уже на протяжении полутора десятков лет исчисляется Мировым банком для опре-деления инвестиционной привлекательности той или иной страны. Но я подчеркиваю, что, на мой взгляд, этот индекс представляет собой более механистический показатель, с од-ной стороны, а с другой стороны, показатель, не имеющий динамики. Он свидетельствует о том, каково население, каков уровень его образования, каковы недра и на этом ограни-чивается.
Вместе с тем, мне бы хотелось, чтобы и социальная прибыль воспринималась как некая совокупность более детальных исследований, в том числе очень много есть и про-водится социологических исследований. Может быть, наше с вами внимание чаще обра-щают в период выборов на какие-то значимые события, которые считаются нужными для того, чтобы в этот момент показать, как общество чувствует себя. Так или иначе, я не со-мневаюсь, что можно было бы интегрированный усредненный показатель с нескольких наиболее влиятельных социологических исследований воспринимать как некую величину, которая определялась бы как уровень социального самочувствия или динамики социаль-ного самочувствия общества.
Понятно, что и такой показатель, как валовый внутренний продукт тоже может применяться. Кроме всего прочего, я бы отметил еще несколько других показателей. На-пример, уровень качества жизни. Этот показатель в определенной степени тоже характе-ризует не только исключительно механистические позиции, но и социальные позиции, ко-торые отражают, в том числе и зрелость, готовность общества не только к более высокому уровню, но и к более качественному уровню жизни.
Следующий очень важный момент - показатель социального расслоения общества. Согласитесь, что это один из показателей стабильности общества. Это классический при-мер того, насколько мощь среднего класса гарантирует стабильность общества. Поэтому, чем менее расслоено общества, тем более стабильно оно само по себе.
Следующая позиция - показатель непринудительной миграционной мобильности населения. Этот показатель на сегодняшний момент достаточно низкий, именно показа-тель непринудительной миграции. Всё это, по сути, может давать совокупную оценку по-вышения стабильности общества или показатель стабильности общества.
Если от чистого теоретизирования перейти к каким-то показателям, которые можно было бы измерить, то я хотел бы привести очень коротко результат одного из наших про-ектов, когда мы на основе нескольких районов города Москвы фактически разработали для России технологию уличной социальной работы. Она на западе присутствует. Затем фактически были подведены статистические итоги уровня преступности в тех районах, где уличные социальные работники работали, и там, где их не было. Причем, подводила итоги структура, которая в этом никак не была заинтересована. Мы у них запросили дан-ные по этим районам, и нам они их прислали. По определенным позициям произошло снижение преступности, а всего-то два человека на 80 тысяч населения ходили каждый день по улицам, разговаривали с детьми, общались, пытались помочь.
Как вы понимаете, социальный капитал и социальная прибыль - это некие стати-стические величины, которые интересны сами по себе, но, на наш взгляд, очень важно предусмотреть наличие динамики и вообще попытаться понять, насколько возможна эта динамика и из каких элементов она могла бы состоять. Я также пытался разделить все это на крупные блоки и более мелкие. Более мелкие здесь изложены в виде элементов, а более крупные фигурируют как некие ментальные изменения, которые должны произойти. То есть это некое осознание со стороны государства того, что должно происходить и как, чтобы менялась социальная политика.
Один из показателей ментальности и ментальной технологичности - это позиция прозрачности государственной системы управления, в том числе социальной сферы. Оче-видно, что пока прозрачности не будет, борьба с коррупцией будет выглядеть трагико-мично, она будет выглядеть как борьба с коррупционерами. Нам будут говорить, что этого выловили, другого выловили, плюс посадят и тем самым мы сможем победить эту самую коррупцию. К этой позиции мы вернемся чуть позже, а пока скажу, что на самом деле в том проекте закона, который сегодня фигурирует в Думе, который называется <О борьбе с коррупцией>, идет речь о борьбе с коррупционерами.
Как вы понимаете, прозрачность - это есть тот самый механизм, который с кор-рупцией будет бороться очень эффективно, о чем Александр Юрьевич уже сказал.
Следующая позиция - это соблюдение принципа приоритета ценности человече-ской жизни. До этого, я боюсь, нам еще очень далеко. Для сравнения приведу два приме-ра. Первый пример, когда неделю российские граждане сидят в порту Франции в ожида-нии своей судьбы и российскому государству все равно, что с ними там происходит. Вто-рой пример, когда с востока на запад едет бронепоезд на защиту господина Бородина. Это две крайности во взаимоотношениях. Последний в этом плане пример из программы <Времена>, когда сидит депутат Госдумы и один из аргументов в споре такой: <Ведь я - депутат>. Пока принципа ценности человеческой жизни вне зависимости от поста у нас не будет, к сожалению, эту ментальную позицию мы не осилим.
Следующее - реализация принципа субсидиарности. Это на западе достаточно дав-но принято. В Германии в 1968 году было принято соответствующее решение федераль-ным конституционным судом о главенстве принципа субсидиарности, который имеет сле-дующее содержание. Граждане вправе решать самостоятельно свои проблемы и никакие другие органы более высокого порядка не вправе вмешиваться в решение этих проблем, пока им не будут эти права делегированы. Пока же у нас государство, если пожелает, что-то такое отдаст вниз из своих полномочий и то это, как правило, заканчивается тем, что эти полномочия не перевариваемы.
Следующая позиция - смена моделей направлений. Здесь выбраны две тройки этих моделей. Тройка нынешняя, которая присутствует, - это модель паллиативная, реактивная и репрессивная. Паллиативная - это мы поддерживаем штанишки, чтобы не упали, реак-тивная - это мы постоянно реагирует на какие-то происходящие события, скажем, самоле-ты запускаем, чтобы они возили по 30 батарей на Дальний Восток и т.д. У нас в государ-стве, как вы знаете, первое министерство - это Министерство по чрезвычайным ситуаци-ям. До тех пор, пока мы с вами будем заниматься тушением пожаров, они будут непре-рывно возникать. Третья позиция - это репрессивный стандарт мышления. Яркий пример репрессивной формы решения проблемы - выступление госпожи Пекаревой???, которая сказала, что надо просто всех расстреливать подряд и больше ничего делать не надо. К сожалению, она не понимает того, что <добрая> традиция ни к чему хорошему нас не при-водила.
Вместо этого предлагаются три иные качественные модели: вместо паллиативного подхода - подход развивающий, вместо репрессивного - подход профилактический и вместо подхода реактивного - подход интерактивный, который, в том числе выражается в общественном участии, в разворачивании анфас власти к людям и т.д. Сегодня, к сожале-нию, власть пока не способна на активную социальную политику, не говоря о другой.
Следующая позиция - программно-целевой подход к деятельности. Сегодня уже звучало в докладе господина Демина фраза о том, что в бюджете есть позиции: заработная плата, жилищно-коммунальные расходы, капитальные вложения и другие. Я вам могу сказать, что до тех пор, пока в такой форме будет бюджет, мы никогда не поймем, что там происходит. Более того, такая формулировка статей бюджета подчеркивает сметный ха-рактер формирования бюджета. Я вас уверяю, что, если чиновник получает зарплату за нахождение в течение 8 часов на рабочем месте, он уверенно просидит эти 8 часов, но во-все не факт, что от этого будут лучше социальной сфере.
Если с большим вниманием, большей ответственностью подходить к разработке и реализации целевых программ, которые до недавнего времени финансировались иногда на 0%, а иногда на 20-30%, то эффект будет значительно более качественным. В этом сомне-ний нет. Если вы идете в магазин и знаете, что вам нужно купить что-то за 100 рублей, а у вас только 30 рублей, то глупо размахивать деньгами в магазине и требовать, чтобы вам продали этот самый предмет. Не получится. Странно, почему власть в течение нескольких лет упорно делала это из года в год.
Следующая позиция - акцентированная поддержка процессов восстановления об-разования и просвещения. Про Указ Ельцина об образовании я говорить не буду, что по-том произошло, вы все знаете. Мне кажется, важно не столько указание на то, что нужно делать, сколько конкретные шаги с теми же конкретными программами, направленными в эту область. Пока у новой власти интерес к этому немного выше. Пока.
Следующая позиция - проведение созидательной информационной политики. В свое время была формула - созидательный информационный стандарт. Заместитель пол-номочного представителя в Приволжском федеральном округе Александр Зарубин ска-зал, что не нужен нам информационный стандарт, потому что это попахивает чем-то очень странным. Тем не менее, вы, видимо, согласитесь, что до тех пор, пока информаци-онная политика будет организована так, как это происходит сейчас, мы с вами будем вос-принимать то, что видим на экране, либо как один сплошной скандал и взрывы, то есть это скандально-криминальное восприятие, или как нечто постороннее, что проходит мимо нас как экспресс, а мы на полустаночке в цветастом полушалочке.
К сожалению, до сих пор качественной, хорошей по профессионализму журнали-стики мы не видим. Даже если удается заманить журналиста на такие мероприятия, вы, наверное, вечером видите себя на экране и радуетесь, но я вас уверяю, что жители не вос-принимают то, что показывает камера, как нечто разумное и конструктивное. Они видят полного или не очень человека на трибуне что-то вещающего, скучающие физиономии в зале и после этого говорят, что собиралась общественная организация. Если вы думаете, что это подействует на граждан, то напрасно. Перебивка такого рода кадров сюжетами о том, что делает та или иная организация в своем городе или в своем регионе, значительно более сложная задача, но в то же время и значительно более благодарная в качестве ре-зультата.
Далее - активная жизненная позиция. Этот термин в советское время был таким ак-тивным и в это же самое время оказался замыленным. Сегодня мы не воспринимаем ак-тивность граждан как значимую и нужную. То, что это технология на самом деле, не очень понимаем. Технология общественного участия - это тоже один из показателей ак-тивности тех некоммерческих организаций, ради которых все это и происходит.
Следующая позиция - придание динамичности процессам формирования институ-тов гражданского общества. Поскольку я частично об этом говорил, поэтому останавли-ваться не буду.
Скажу последнее - о формировании идеи. Во-первых, это не удел каких-то там 10-20 высоколобых. Было бы странно, если бы мы сказали, что вот, вышли люди, и они сформулировали идею, за которой пошли миллионы граждан. Так не произойдет, потому что эта национальная идея должна сформироваться, в том числе по мере изменения мен-тальности граждан.
Что касается моих личных мыслей по этому поводу, то здесь, на мой взгляд, нужно сказать вот что. Существуют векторы, в направлении которых хотелось бы перемещаться. Очевидно, что при наличии векторов необходимы рычаги, на которые можно опираться. В качестве рычагов я бы предложил то, что было уже перечислено.
Что же касается векторов, то, видимо, нужно указать несколько векторов, в на-правлении от которых нужно двигаться, и несколько векторов, в направлении которых хо-телось бы обеспечить содействие движению.
Из негативных векторов я бы назвал, уже звучавшие здесь, - социальное иждивен-чество, как присутствующее достаточно серьезно в обществе, государственный патерна-лизм - восприятие властью самой власти, как того, что должны делать граждане всегда, а если, мол, будет на это божья воля, тогда мы сделаем вам больше, но если меньше будет денег, значит меньше, немного потерпите, то есть это одновременно государственный па-тернализм и государственное иждивенчество.
Еще один негативный вектор - это репрессивный стандарт мышления и в качестве совектора здесь можно было бы предложить поиск простых решений. Я вас уверяю, что простые решения всегда опасны. Если вы видите простое решение, значит надо несколько раз серьезно подумать, принимать его или нет.
По поводу трех позитивных векторов, которые мне бы хотелось назвать. Первый - создание системы профилактики и преодоления негативных социальных тенденций и со-бытий. Это как бы некая та самая соломка, которую нужно подстилать и в этом смысле я не отрицаю нужность и важность Министерства по чрезвычайным ситуациям, но, тем не менее, только в этой части.
Вторая позиция - формирование государственной, общественной социальной стратегии. В данном случае речь идет не только о стратегии в социальной сфере, а и о стратегии общества. В данном случае стратегия имеется в виду в российском понимании этого слова.
Третья позиция - стратегия в западном понимании этого слова. Это деятельность на основе интерактивной политики. Именно интерактивная политика, которая ориентиро-вана на тех граждан, с помощью которых происходят изменения, позволит власти, во-первых, не отрываться от реальности, а, во-вторых, обеспечить постепенное, но стабиль-ное движение. В качестве одного из инструментов можно предложить стратегию расши-ряющегося шага. По мере получения положительных и отрицательных эффектов анализ, корректировка, дальнейшее движение.
Спасибо, если у вас будут вопросы. Я готов ответить.
А.Ю.СУНГУРОВ
Пожалуйста, у кого есть вопросы?
Г.КОЧАРЯН (Новочеркасск)
Перед Вашим выступлением задавался вопрос о количественной оценке социаль-ного эффекта. Вы предлагаете, в конечном счете, переходить по каждому пункту эффекта социального ориентирования к интегрированным количественным показателям или это как и по шкале прозрачности бюджета больше качественная оценка?
Н.Л.ХАНАНАШВИЛИ
Сама по себе интерактивная политика, и я не случайно её назвал именно такой, ориентирована не просто на сметное финансирования и присутствие чиновника на рабо-чем месте. Она ориентирована на программно-целевой подход. В связи с этим резко ак-туализируется вопрос использования власти в социальной технологии. Я попытался в той книги, которая в ближайшее время выйдет, предложить вниманию читателей вариант оп-ределения социальной технологии. Я, с вашего позволения, его прочитаю, и может быть Вы найдете как раз ответ на свой вопрос. В моем представлении социальная технология - это некий стандартный комплекс методически описанных и внедренных действий и про-цедур, объединенных в определенной последовательности или сочетании, в алгоритмы определенные, повторяемый в других условиях и на других территориях, и приносящий измеряемый результат в сфере социальной политики или социальной сфере. В этом смыс-ле, естественно, измерения могут быть самыми разнообразными, от снижения уровня пре-ступности, снижения детской безнадзорности и т.д.
В качестве одного из примеров я могу привести измеряемый результат, который был объявлен Президентом Клинтоном в заключительной речи перед американским наро-дом. Он сказал, что за 8 лет его президентства на 8 миллионов меньше американцев стало нуждаться в социальной помощи.
Н.О.АГАХАНЯНЦ (Санкт-Петербург)
Мой вопрос связан с предыдущим вопросом, но я его несколько по-другому сфор-мулирую. В Вашей концепции очень четко прописаны составляющие, например, социаль-ного капитала. Естественно, что это будет влиять и на социальные инвестиции. Но дело в том, что они чрезвычайно разнородные. Для приоритетности социальных инвестиций нужна хотя бы какая-то оценка. Нет ли каких-то разработок в этих направлениях?
Н.Л.ХАНАНАШВИЛИ
В докладе Татьяны Ивановны прозвучала позиция, связанная с прецедентами. По существу именно прецедент является одним из 7 или 8 элементов. У нас есть разработка, которая называется <Технология продвижения технологии>. Если мы делаем упор не про-движение социальных технологий как основного инструмента реализации социальной со-временной политики, то мы должны воспринимать любой прецедент как способ для по-следующего анализа, корректировки действий и т.д. Если эти прецеденты будут не таки-ми, как, скажем, выращивание кукурузы в Заполярье, а аккуратное, осторожное и посте-пенное, то эффект будет, естественно, более разумным. Менее драматичными будут ре-зультаты от такого рода экспериментирования.
В.А.ВАСИЛЬЕВ (Санкт-Петербург)
Самой интересной составляющей из социального капитала Вы назвали взаимодо-верие между гражданами и государством и достаточно образно доказали отсутствие в на-стоящий момент этого доверия. Кто должен сделать первый шаг к установлению такого доверия? Если это должен быть параллельный процесс, каким образом он должен осуще-ствляться?
Н.Л.ХАНАНАШВИЛИ
Вы практически сами ответили на свой вопрос. Это должен быть взаимный про-цесс, в котором у власти должно быть понимание, что это необходимо, проявление воли и понимание как это сделать. Об этом есть статья в <Настольной книге - 2001>, которая выйдет буквально в ближайшее время. С другой стороны, это должно быть двойственное усилие. Если мы говорим о НКО как одном из элементов общества, которое должно дви-гаться в сторону партнерства с государством, то для НКО должны быть две позиции: пре-жде всего, рост профессионализма НКО и второе - классификация усилий, когда НКО предстоит соперничать на фактически пустом социальном поле.
К.ЗЕНДРИКОВ (Москва)
Я попробую задать, может быть, провокационный вопрос, но, мне кажется, это бы-ло бы интересно пообсуждать. Вопрос такой. Нечто становится ресурсом в тот момент, когда появляется проект, который это как ресурс использует и потребляет. Скажите, по-жалуйста, для какого типа проектов, да и программ становятся ресурсом те позиции, те сущности для тех объектов, которые Вы пометили как социальный капитал? В какого типа проектах начинает работать и становиться реальным ресурс: семья, доверие?
Н.Л.ХАНАНАШВИЛИ
Я не это ответил, когда говорил о моделях, по которым должно идти государство. В случае, если проект направлен на профилактику развития интерактив, тогда и появляет-ся приращение социального капитала. Это касается и проектов Вашей и моей жизни, но не проектов НКО, проектов общества.
А.Ю.СУНГУРОВ
Есть еще вопросы? (Нет.) Остальные вопросы - в кулуарах.
Хотел бы дать комментарий по вопросу, кто должен сделать первый шаг. Кто ум-нее, тот и делает первый шаг.
И последнее, что я хотел сказать, так это пожелать хорошей работы конференции и попрощаться, потому что уезжаю в Саратов. Завтра там открывается <круглый стол> ре-гиональных уполномоченных по правам человека. Думаю, что материалы нашей конфе-ренции там тоже прозвучат, потому что это конкретный пример реализации защиты соци-ально-экономических прав человека. Большое вам спасибо
ПЛЕНАРНОЕ ЗАСЕДАНИЕ
Т.И.ВИНОГРАДОВА
Уважаемые коллеги! В перерыве в течение полутора часов заседали 3 секции:
- Прикладной бюджетный анализ как предпосылка эффективного общественного участия. Эта секция, как я заметила, собрала максимальное количество участников.
- Общественное участие в бюджетном процессе. Опыт и технологии.
- Бюджетные проекты центра <Стратегия> как элемент гражданского образования в области общественного участия.
Сейчас я предлагаю заслушать доклады по результатам работы секций трех веду-щих или трех представителей. Начнем мы с секции прикладного бюджетного анализа.
Режим работы следующий: не более 15 минут на выступления ведущего или пред-ставителя секции, после этого на вопросы - не более 10 минут. Кто захочет сделать со-выступление или содоклад, высказать свои комментарии на эту тему, дайте мне знать. Наилучший вариант - написать записку.
Предоставляю слово Вере Александровне Бескровной, которая курирует это на-правление в проекте и была ведущей этой секции совместно с Владимиром Валентинови-чем Дюбиным.
В.А.БЕСКРОВНАЯ
Я стою перед сложной задачей, потому что в нашей секции получилось очень ин-тересное обсуждение, я бы сказала, трехплановое.
Первый план был направлен на выявление проблем, связанных с бюджетным ана-лизом вообще и с использованием его результатов в общественном участии.
Второй план, который мы тоже обсуждали, и в каждом выступлении это было за-тронуто, состоял в механизме использования модели или концепции, предложенной бюд-жетной программой Центра <Стратегия>, а именно, прикладного бюджетного анализа, имя в виду осуществление общественного участия в бюджетном процессе в контексте ре-гионов. Мы заслушали пять схем или пять возможностей такого механизма. В результате обсуждения родилась еще одна.
Третий план - концептуальный, связанный вообще с необходимостью обществен-ного участия в бюджете и пониманием бюджета с позиции эффективности, то есть необ-ходимо ли общественное участие или лучше без него, потому что это очень сложный и многогранный процесс.
Каждое из выступлений строилась в этих трех позициях. Я попытаюсь сейчас это систематизировать.
Начну с механизмов, поскольку это самое интересное, то есть с использования бюджетного анализа в конкретной деятельности некоммерческих организаций.
Первое состоит в том, что бюджетный анализ используется для совершенствования законодательства, то есть некоммерческие организации либо граждане по итогам бюджет-ного анализа выступают с инициативой перед депутатами для того, чтобы результаты и проблемы, которые есть на территории использовать в законодательстве. Это первая схе-ма.
Вторая схема, озвученная самарцами, состоит в том, что необходимо всяческим образом включать НКО в бюджетный процесс и отрабатывать эти критические схемы на практике, то есть получать финансирование из бюджета или включаться в обсуждение за-конопроектов, связанных с программами финансирования, с бюджетом и с обеспечением деятельности. Это вторая схема.
Третья схема, более масштабная состоит в том, что необходимо просто профессио-нально информировать население и некоммерческие организации о состоянии бюджета и проблемах, которые являются насущными и требуют разрешения.
И четвертая схема - это механизм привлечения некоммерческих организаций, а именно, бизнес структур, бизнес ассоциаций для повышения инвестиционной привлека-тельности региона, если говорить общо. Если конкретно, то для повышения эффективно-сти реализации и поддержки программ малого бизнеса.
Интересно, что была высказана схема, которая затронула всех присутствующих на нашей секции. Суть этой схемы состоит в том, что разрывать бюджет на части и исследо-вать какие-то отдельные проблемы с целью получить финансирование для НКО или с це-лью решить конкретную проблему конкретного НКО, это лишать бюджет целостности, нарушать баланс, равновесие, которое есть в бюджете, как документе, подготовленным Администрацией, документе, который решает проблемы города либо территории в целом.
Систематизируя эти схемы как итог нашего обсуждения, хочу сказать, что резуль-татом стало системное видение бюджетного анализа, то есть каждая схема, о которой я сейчас говорила, имеет право не существование. Должен быть бюджетный анализ общий, то есть анализ бюджета как целого документа с позиции тех приоритетов, которые финан-сируются на определенной территории, и анализ исполнения этих приоритетов. Должен быть анализ конкретных проблем некоммерческих организаций, защита их интересов и опять же исполнение их в течение года, если эти интересы были отражены в бюджете. Должен быть анализ (сложно его назвать бюджетным) стратегических приоритетов разви-тия территорий с позиций населения. Должны быть системные процессы, в каждом из ко-торых некоммерческие организации должны принимать участие.
Что касается конкретных результатов нашего обсуждения, это некоторые пробле-мы прикладного бюджетного анализа, которые были озвучены. Я имею в виду проблемы с возможностью их решения.
Первое, что было озвучено, как сделать доступной бюджетную информацию для населения и некоммерческих организаций.
Второе. Проблемы бюджетной системы должны быть четко структурированы. Не всегда прозрачность означает эффективность бюджетной системы в решении конкретных проблем, связанных с финансированием коммунальной сферы, социальной сферы и т.д. Это две вещи, которые не ведут одна к другой, но в своей работе некоммерческие органи-зации должны заниматься этим и делать это как можно системно и взаимодополняюще.
Третье. С точки зрения методики проведения анализа необходимо при анализе ка-кой-то конкретной проблемы, например, молодежной политики, рассматривать влияние на финансирование из бюджета в конкретном городе политики, проводимой федеральными органами власти, региональными органами власти в бюджете. Нельзя отказаться о про-блемы межбюджетных отношений при решении даже конкретной маленькой проблемы.
Еще один тезис, который был высказан, состоит о том, что результатами приклад-ного бюджетного анализа должны быть нормативные акты не только связанные с бюд-жетным процессом, но и с социальными, бюджетными приоритетами и с процедурой раз-работки закона на территории.
Еще одна задача прикладного бюджетного анализа - это работа не совсем при-кладного бюджетного анализа, а, скорее, нашего проекта вообще, это работа депутата. По этому поводу есть разные оценки. Есть у депутата доступ к информации или нет доступа, но то, что это их заинтересовывает, то есть описание проблемы и возможность её реше-ния, и то, что это способ решения проблемы, а за этим стоит НКО, это факт и это было оз-вучено.
Я уже говорила о включении бизнеса.
Далее была озвучена проблемы востребованности анализа. Ситуация, когда при-кладной бюджетный анализ делается под финансирование фонда Корда или фонда <Евра-зия>, это одна ситуация. Но есть ситуация, когда имеется интерес в этом анализе и есть некоммерческие организации, которые будут дальше осуществлять свою деятельность в пользу этого анализа. Это уже другая ситуация. Было высказано мнение, что необходимо с точки зрения проектной культуры НКО, формулировать четко цели и задачи, которые будут решаться в рамках бюджетного процесса с целью выполнения своей миссии и защи-ты интересов населения.
Далее, за неимением времени, я просто пробегусь по тем проблемам, которые были озвучены, и отвечу на вопросы.
Было предложено создать список экспертов с примерами работ для того, чтобы не-коммерческие организации могли выбирать экспертов.
Была озвучена проблема, которая состоит в том, что если НКО получает финанси-рование из бюджета уже несколько лет, не превратится ли она в ту государственную структуру, то бюджетное учреждение, которое делает это неэффективно сейчас и станет неэффективным через несколько лет, получив это финансирование и достаточное обеспе-чение в будущем.
Я уже говорила о системности анализа. Необходим анализ интересов НКО в бюд-жете, а не анализ выдернутой статьи из бюджета для того, чтобы профинансировать дея-тельность НКО, вне зависимости от всего сообщества.
И последнее, о чем мы говорили, это проблема повышения жизнеспособности бюджетной системы. Никогда не следует забывать о том, что некоммерческие организа-ции, решая проблемы своих групп населения, должны принимать во внимание интересы всех жителей территории и не рвать одеяло на себя.
И последнее, о чем я бы хотела сказать, это экспертная база, экспертный потенци-ал, который сформировался. У нас сейчас возникла проблема независимости экспертов. Появилась идея о том, что имеет смысл экспертный потенциал, накопленный уже сейчас в рамках программы, использовать в других регионах. Это проблемы с доступом к инфор-мации, с информированностью эксперта, но это не снимает проблему его независимости. У меня всё.
Т.И.ВИНОГРАДОВА
Вопросы, пожалуйста.
Г.О.КОЧАРЯН ( Новочеркасск )
Вызвал интерес тезис о том, что результатом бюджетного анализа должен быть ка-кой-либо нормативно-правовой акт. У меня есть предложение уточнить чисто методоло-гически, то есть использовать системный подход при осуществлении бюджетного анализа. Мне кажется, что результатом бюджетного анализа должны быть какие-то выводы, а уже результатом последующего бюджетного синтеза будут нормативно-правовые акты или документы директивного порядка.
В.А.БЕСКРОВНАЯ
Спасибо. Я, видимо, не совсем четко выразилась. Дело в том, что результатом кон-цепции прикладного бюджетного анализа являются рекомендации по совершенствованию какого-то решения бюджетной проблемы. Эти рекомендации могут и должны быть ис-пользованы в работе над нормативными документами по этой же проблематике. Я прошу прощения. Видимо, я некорректно сказала.
Н.РЫБАКОВ ( Санкт-Петербург)
В группе по общественному участию возник схожий вопрос. Вы говорили о неза-висимости анализа, а у нас возник вопрос о независимости экспертизы. Обсуждали ли вы, кто будет определять, насколько независим эксперт или человек, который делает анализ? Какие возможны из Вашего опыта пути дистанцирования этого эксперта от политической составляющей бюджета, чтобы он не попал в зависимость?
В.А.БЕСКРОВНАЯ
Спасибо за вопрос. В рамках бюджетной программы мы этот вопрос обсуждали, но на секции этого не получилось. Я могу высказать свое мнение и могу высказать мнение своих коллег, с которыми я говорила в кулуарах.
Первое, о чем можно говорить, отвечая на Ваш вопрос, когда эксперт, скажем, из Великих Лук может делать бюджетный анализ в Петрозаводске или Москве, и наоборот. Тогда мы выводим из-под удара наших местных экспертов. С политической точки зрения (и это позиция бюджетной группы), эксперт сам выбирает, независим ли он. Это его вы-бор. Если он берется за этот анализ, значит у него достаточно профессионального такта и профессионализма вообще для того, чтобы взяться за этот анализа и обеспечить его неза-висимость или адекватность.
Н.РЫБАКОВ
Если можно, комментарий. Для этого есть стандартная позиция, которая называет-ся конфликтом интересов. Человеку доверяют делать соответствующий анализ, и он под-писывает бумагу, что в данном случае конфликт интерес отсутствует. И дальше уже нор-ма - санкция за нарушение.
Т.И.ВИНОГРАДОВА
У меня вопрос, связанный с будущим. По результатам секции можно ли выставить какие-то приоритеты с учетом имеющихся рамок, обстоятельств и прочего, то есть при-оритеты по работе в рамках самого проекта на следующий год?
В.А.БЕСКРОВНАЯ
Да, есть приоритеты. Первый приоритет - это то, что каждый использованный в этом году механизм прикладного бюджетного анализа имеет право на существование, и он учитывает специфику региона, в котором он проводился. То, что было сделано, должно продолжаться.
Второй вывод состоит в необходимости методического обеспечения бюджетного анализа, прикладного бюджетного анализа с тем, чтобы распространить этот опыт и опи-сать использованные механизмы, которые привели уже сейчас к определенным результа-там.
Третий вывод, который можно сделать на будущее, состоит в том, что необходимо структурировать сложившееся экспертное сообщество с тем, чтобы его потенциал исполь-зовать больше для повышения эффективности бюджетного анализа. Это, конечно, сверх-задача для проекта, но к этому надо стремиться.
Н.Л.ХАНАНАШВИЛИ
Не вопрос, а предложение. Дело в том, что существует Международная организа-ция экспертов-оценщиков. Имеет смысл наладить связь с ними как с более общей струк-турой и вычленить внутри этого сообщества направленность, связанную с бюджетным процессом, с его оценкой.
Т.И.ВИНОГРАДОВА
Спасибо большое.
Вторая секция - Общественное участие в бюджетном процессе. Опыт и технологии. Слово Денису Торхову
Д.О.ТОРХОВ
Я благодарю коллег за помощь в проведении этой секции. Позвольте сообщить краткие итоги нашей совместной работы. На секции присутствовало 25 человек. Я счи-таю, что это была самая большая секция из трех.
На мой взгляд, повышенный интерес к бюджетному процессу первоначально мог бы означать, что люди понимают важность этого дела, готовы поделиться собственным опытом и могут предложить какие-то технологии. Начали мы с того, что выяснили, что у людей есть желание больше послушать, чем высказаться самим, это, во-первых, и, во-вторых, у людей больше вопросов, чем ответов и, естественного, больше проблем, чем предложений по их решению.
Начну по порядку. Первым поделился опытом наш уважаемый координатор Зин Вениамин Юрьевич. Вениамин работает системным, очень сложным комплексным обра-зом. Для наших партнеров в Южно-Сахалинске общественное участие в бюджетном про-цессе является лишь частью технологии межсекторного взаимодействия, технологии со-циального партнерства. Опыт работы организации из Южно-Сахалинска показывает воз-можность органичного включения в проблематику прозрачности бюджета, общественного участия, в конструктивное взаимодействие с органами власти, что демонстрирует посто-янная практика организации.
Что мне показалось интересным? Вениамин основное внимание уделял развитию новых технологий. С точки зрения такого взгляда принципиальным является внедрение новых кадров. Отсюда и главная проблема - отсутствие квалифицированных менеджеров, в первую очередь, среди некоммерческих организаций и не только, оказывается нехватка кадров осуществляется в органах власти. Достаточно своеобразным примером и, я думаю, в какой-то степени предложением для других регионов прозвучал рассказ Вениамина о положительном опыте участия в избирательной компании на местном уровне и в проведе-нии своих близких родственников от общественных организаций в депутаты. (Не уверена, что правильно поняла. Стеногр.) Мне кажется, это довольно интересно, это опыт общест-венного участия, в том числе и в бюджетном процессе.
Также был перечислен ряд интересных технологий. Что является принципиаль-ным? Коллеги пользуются систематизированным пакетом документов, то есть методиче-скими материалами, которые практически готовы к внедрению, например, применительно к грантовому конкурсу для общественных организаций, который проходит через Общест-венную палату при губернаторе. Вот, пожалуйста, пример технологии. Есть описанные процедуры, образцы документов, всё зафиксировано, бери, внедряй и работай. Счастли-вый пример Сахалинской области, там дают работать и еще даже помогают.
Был затронут вопрос аргументации. Общественная палата, которая существует при губернаторе, не регулирует законы, а лишь постановления губернатора, что, конечно, в определенной степени делает этот орган уязвимым. Как мне кажется, возможным выво-дом из этой посылки могло бы служить предложение участвовать общественным органи-зациям в более детальной аргументации дальнейших разработок нормативно-правовой ба-зы для общественного участия.
Ряд очень интересных проблем поднял коллега из Обнинска. В Обнинске осущест-вляется проект <Участие горожан в бюджетном процессе>, ядром, солью которого являет-ся разработка такого Положения о бюджетном процессе города, который бы включал в себя обязательную норму о проведении общественных бюджетных слушаний в процессе принятия бюджета города. Соответственно одна из возможных технологий - фиксация та-кой формы общественного участия, достаточно подвинутой и сложной, как мы знаем на собственном опыте, в нормативно-правовых актах на городском уровне.
Что касается проблем и вопросов, которые были подняты. Была поднята проблема о востребованности в целом такой деятельности, насколько и кому нужна эта деятель-ность на городском уровне, направленная на повышение общественного участия и про-зрачности бюджета. Речь шла о выявлении тех целевых групп, структур, институтов, ко-торые могли бы получать от этого какую-то непосредственную выгоду.
Следующий вопрос заключался в том, что появилось недоверие специалистов, со-трудников Администрации, исполнительной власти к экспертам из некоммерческого со-общества. Очевидно, это связано с низкой квалификацией и с тем, что власть просто не нуждается в каких-либо независимых оценках со стороны, например, со стороны третьего сектора. С одной стороны, это является препятствием для общественного участия, а, с другой стороны, если посмотреть на проблему, то выясняется, что существует скепсис, неверие структур гражданского общества в собственные возможности, неверие в то, что общественное участие может быть эффективным, неверие в то, что можно на что-то по-влиять в бюджетном процессе.
Говоря о доступе к информации и об информационном обеспечении бюджетного процесса, было сделано предложение, что одним из направлений работы является подго-товка соответствующей аудитории к восприятию бюджетной информации как достаточно сложной и специфичной.
Далее, коллега Кочарян из Новочеркасска осветил свой достаточно интересный опыт образовательной деятельности, который является предпосылкой для квалифициро-ванного общественного участия. В рамках образовательных семинаров, деловых игр, ко-торые коллеги проводят для начинающих, которые хотели бы больше знать о бюджете города, была составлена карта бюджетного процесса города Новочеркасска. Отрадно, что такая инициатива, которая родилась в центре <Стратегия> совместно с центром РЕ-НО???? по созданию такого ориентированного межбюджетного процесса, находит свое оригинальное и очень интересное продолжение и применение в Новочеркасске.
Была отмечена следующая довольно интересная проблема. Общественное участие по циклу политического процесса неравномерно распределяется. Наиболее эффективное общественное участие во время перевыборов. Это, очевидно, связано с тем, что выборные власти и депутаты с гораздо большим желанием идут навстречу некоммерческим органи-зациям и готовы воспринимать их как партнеров во время предвыборной борьбы. Остает-ся только присоединиться к лозунгу, который прозвучал из уст Кочаряна: <Лови момент во время выборов>. Это по поводу технологий.
Интересным опытом и проблемами поделилась коллега Хлебникова из Мурман-ска. У нее наиболее сложный опыт проведения общественного участия, поскольку Надеж-да выполняет функции координатора двух проектов, непосредственно связанных с обще-ственным участием в бюджетном процессе, один из которых касается городского уровня, а другой - области. Что показал опыт Мурманска? Там, где есть мощные, развитые не-коммерческие организации, процесс общественных слушаний, внедрение этих форм про-ходит значительно проще. Например, хорошей площадкой и эффективной организаций для общественных слушаний на областном уровне оказалось общественное собрание Мурманской области.
Однако (и здесь я перехожу к проблемам) общественные слушания в том и другом случаях, то есть на уровне города и области, не удалось сделать рабочими встречами. Они носили, скорее, демонстративный, отчасти политический характер, которые для слушаний превратились, по выражению Надежды, в декларацию о намерениях со стороны власти и общественных организаций. Намерения о том, что да, общественность интересуется бюд-жетом и готова в нем участвовать, а власть это приветствует и готова поддерживать. До каких-то практических шагов и результатов, очевидно, удастся дойти в следующий раз, во время следующих слушаний.
Что еще интересного проявилось на примере Мурманска и Мурманской области. Вообще коллега здраво разбивает проблему общественного участия на две основные те-мы. Первая из них касается доступа бюджетной информации, и это один большой круг проблем, а вторая тема касается непосредственно конкретных форм участия общественно-сти в бюджетном процессе. Между собой эти два уровня связаны, но, тем не менее, по участию доступа к информации, работы с информацией, в том числе через средства мас-совой информации, в Мурманске накоплен интересный опыт.
Одна из задач проекта, которая охватывает журналистское сообщество Мурманска, видится в том, чтобы журналисты не столько отражали события, которые происходят в бюджетном процессе, а выступали инициаторами каких-то позитивных нововведений, но-ваций, которые были бы направлены на прозрачность бюджета, то есть выступали неким мотором этого процесса, как люди, которые имеют возможность обращаться к значитель-ной аудитории, чье мнение значит достаточно много..
Участие на примере Мурманской области показало, что наиболее заинтересован-ными организациями являются организации, наиболее ущемленные либо представляющие те социальные группы населения, которые испытывают наибольшие трудности и финан-сируются из бюджета. Очевидно, недостаточно финансируются, поэтому такие представи-тели, как инвалиды и другие представители не защищенных слоев, проявляют наиболь-ший интерес, что указывает, как мне кажется, на определенный потенциал именно такого сектора некоммерческих организаций и, может быть, подсказывают нам необходимость какой-то специальной работы.
В дополнение к проблематике работы с информацией, к доступу бюджетной ин-формации обсуждалась тема адаптации бюджета. Здесь есть две основные точки зрения. Первую из них успешно реализует и представляет уважаемый Комитет финансов Адми-нистрации Санкт-Петербурга. Орган власти, который владеет непосредственной инфор-мацией, безусловно, наиболее грамотно и полно может подать адаптированную версию бюджета. Но он делает это с определенной возможностью и уклоном и иногда информа-ция может показаться чересчур приглаженной. Слишком хорошо обстоит дело, судя по адаптированным версиям бюджета.
Мурманск, например, сделал попытку собственного адаптированного бюджета, ко-торый был бы подготовлен НКО и отражал бы их интересы в бюджете.
Перед тем, как подвести краткие итоги, я хотел бы закончить тем, на чем останови-лась в самом конце своего выступления Вера Бескровная. Обсуждалась тема о том, не яв-ляется ли общественное участие актом проведения экспертизы бюджета. В разных регио-нах разные формы общественного участия. Что касается проведения экспертных работ, то да, это было признано формой общественного участия, но сразу возник следующий во-прос: кто эти эксперты и кто кадры. Здесь проблема связана с подготовкой и квалифика-цией кадров.
Второй вопрос - ресурс в широком смысле, в первую очередь, имеется в виду ма-териальный ресурс для поддержания экспертного потенциала.
Третий вопрос - кто мог бы определить квалификацию, уровень профессионализма эксперта? Это частная проблема в рамках более общей проблемы квалификации.
В качестве предложения было высказано, что счетная палата или Контрольно-счетная палата, как у нас называется в Петербурге, могла бы выступить институтом неза-висимых экспертов бюджета. Все мы понимаем, что, говоря независимый, сразу хочется выяснить, от кого независимый, поэтому все, безусловно, относительно. Но определенный оптимизм по этому поводу есть.
Кратко подводя итоги, напомню основные проблемы и вопросы, которые были подняты. Это кадры и их квалификации, необходимость внедрения новых технологий, важность образования и образовательного компонента в процессе общественного участия, решающая роль средств массовой информации в работе с бюджетной информацией и до-несения её до населения, возможность распространять адаптированную версию бюджета, который бы отвечал не только интересам органов власти.
Большое спасибо всем за внимание и всем участникам секции за работу.
Т.И.ВИНОГРАДОВА
Есть вопросы? (Нет.) Может быть комментарии?
Н.Л.ХАНАНАШВИЛИ
Есть комментарий. Наверное, экспертное участие может быть общественным уча-стием. Но согласитесь, что Контрольно-счетная палата не может представлять обществен-ный орган. Когда мы говорим о возможности, может быть, даже независимых экспертиз с точки зрения Контрольно-счетной палаты, исчезает общественное мнение напрочь. Это первое.
Относительно лозунга <Лови момент во время выборов>. На ноябрьской конфе-ренции общественных организаций в Петербурге по социальному партнерству была за-тронута очень интересная тема - соотношение политики и жизни в деятельности НКО и партнерства. В процессе этой конференции возник маленький афоризм. Умение заигры-вать с властью - это профессионализм первого уровня; умение понять, что власть заигры-вает с вами, это профессионализм второго уровня, а вот увидеть и то, и другое, это как раз взгляд с третьей ступеньки. Можно заигрывать с властью в преддверии выборов, но тогда системного взаимодействия у нас не будет никогда. Будет то самое заигрывание, которое, обычно, заканчивается обманутой девушкой. Если это так, если вы не хотите системных взаимоотношений, то тогда да, заигрывайте перед выборами.
С МЕСТА
У меня тоже комментарий. Когда мы говорим о новых технологиях, то мы должны понимать, что есть социальные технологии, насколько я понимаю, именно они и обсуж-даются, и есть еще новые информационные технологии. На самом деле, они должны соче-таться. Если одни технологии не будут замечать других, мы просто не используем те воз-можности, которые сейчас представляются. Например, сейчас Минфин проводит экспе-римент в некоторых регионах - внедрение единой федеральной системы ведения город-ского хозяйства. Если мы сумеем встроиться в это дело, сумеем добиться открытия этой информации, которая и должна быть открытой, то возможен радикальный шаг к открыто-сти. Мы должны следить за тем, что государство тоже проявляет инициативу. Надо смот-реть, где наши инициативы могут сочетаться с инициативами государства.
Т.И.ВИНОГРАДОВА
Кажется, больше комментариев нет. Это означает, что сейчас будет выступление по последней секции - Бюджетные проекты центра <стратегия> как элемент гражданского образования в области общественного участия.
Докладывает Михаил Бениаминович Горный.
Я в своем выступлении очень мало сказать об образовательном модуле проекта <прозрачный бюджет>, потому что он наиболее разработан. В нем есть совокупность про-грамм разноуровневого обучения: однодневных, трехдневных, пятидневных, для разовых целевых групп, для разной степени подготовки. Все эти программы на сегодняшний день саккумулированы в книге. Если она кого-то заинтересует, то такие материалы можно по-лучить по договоренности в Маргариты Федоровны Замятиной и у меня. Их очень мало.
М.Б.ГОРНЫЙ
Секция называлась - <Бюджетные проекты центра <Стратегия> как элемент граж-данского образования в области общественного участия>. Это мы и обсуждали, то есть бюджетные проекты, просто проекты и не только проекты центра <Стратегия>. Далее мы обсуждали гражданское образование. Наконец, мы обсуждали общественное участие.
На секции присутствовало 6 человек, потом пришли еще двое. Сначала выступал я. Я рассказал о том, как в этой команде понимается гражданское образование, а понима-ется оно как обучение и воспитание личности. Рассказал о целевых группах, которые в этой команде занимаются, рассказал, кого мы будем образовывать. Это школьники, сту-денты, это некоммерческие организации, это власти региональная и местная, до феде-ральной власти мы пока не дошли. Рассказал чему и, главное, как мы собираемся их обра-зовывать. Я имею в виду интерактивные методики, поменьше знаний, побольше навыков, но самое главное - это обучение гражданскому образованию через практическую деятель-ность, через вовлечение в эти самые проекты центра <Стратегия>, Фонд содружества, че-рез вовлечение их в бюджетные и информационные проекты. Как нам представляется, это мы более или менее успешно реализуем.
Семинар, который у нас проходил 5-6 мая, меня воодушевил. Была составлена со-вершенно реальная и реализуемая программа деятельности для четырех целевых групп: школьников, студентов, НКО, власти.
Раскройте книгу, о которой говорила Татьяна Ивановна. Здесь три группы семина-ров: однодневные, двухдневные и пятидневные: 9 однодневных, 20 двухдневных и 4 пя-тидневных. Это семинары первого, второго и третьего уровня, как это принято говорить среди руководителей этих программ. При этом семинары первого уровня - ознакомитель-ные. Надо отметить, что целевые группы для нашей команды - это все, кроме школьников и студентов. Таким образом, ознакомительные семинары, в основном, для НКО. На нем разбираются вопросы: что такое бюджет, что такое бюджетный процесс, что такое обще-ственное участие, что такое прозрачность.
Двухдневные семинары - обучающие, на которые собираются некоммерческие ор-ганизации и органы власти. В основном, они обучаются не смотреть друг на друга с удив-лением, страхом и ужасом, а учатся взаимодействовать друг с другом, причем, тут не только взаимодействие, но и социальное партнерство, в том числе и проекты культуры.
Пятидневные семинары - это семинары взаимообучающие, где собираются экспер-ты, региональные координаторы, где делятся опытом. Положительный опыт распростра-няется на всех участников семинара, а проблемы решаются опять-таки всеми участника-ми семинара, то есть коллективно.
После этого с достаточно пространными выступлениями выступили представители Республики Карелии. Я имею в виду координатора Людмилу Прохорову, представителя Администрации Илью Раковского. Они делились опытом общественного участия. Участие в семинарах центра <Стратегия>, участие в последствиях семинаров центра <Стратегия> - это как раз и есть в чистом виде гражданское образование, где под последствиями семи-нара как раз и понимаются общественные и бюджетные слушания. Были приведены кон-кретные примеры, что в Петрозаводске сегодня 200 некоммерческих организаций и дос-таточно большая часть из них участвует как в семинарах нашей организации, так и в по-следствиях. Могу привести пример. В общественных слушаниях в Карелии участвовало более 30 организаций, всего на слушаниях было более 100 человек.
При этом что интересно? Самый любимый у меня регион после Санкт-Петербурга - это Республика Карелия. Там официально провозглашено приоритетом политики Пра-вительства Республики Карелии повышение эффективности общественного участия. Это здорово! Соответственно цели Правительства Карелии на 100% совпадают с целью и дея-тельностью центра <Стратегия>. Там и результаты хорошие, и очень хорошие перспекти-вы для развития этих результатов.
Я приведу один пример, который мне очень понравился. После наших семинаров там создан школьный общественный совет, создан он исключительно из девушек-старшеклассниц, которые мучают Администрацию Петрозаводска всяческими вопросами, касающимися бюджета. Оказывается, видите, есть еще достаточно интересный аспект деятельности нашей организации. Общественные организации, с одной стороны, и орга-ны власти, с другой стороны, получают практически уникальную возможность коммуни-кации друг с другом и, соответственно, взаимное информирование о деятельности друг друга.
Далее, господин Денис Бескровный - представитель Псковской области, на мой взгляд, совершенно справедливо выразил скепсис по поводу борьбы с коррупцией, её ми-нимизации, особенно это касается маленьких городков. Этот тезис никто не оспаривал. Это что касается антикоррупционных программ нашей организации, но, тем не менее, он высказал мысль, что главное значение мероприятий, которые мы проводим, это образова-ние, образование и еще раз образование. При этом, он с некоторой осторожностью выска-зался о результатах бюджетных слушаний, которые прошли в городе Великие Луки.
После этого Павел Исаев (Ярославль) рассказал об опыте их организации, деятель-ности её. Эта деятельность в чистом виде была признана одним из видов гражданского образования, деятельность по взаимодействию с властями, в том числе в бюджетном про-цессе, чем они занимаются между выборами. Тем не менее, вовлечение общества во взаи-модействие с властями, давление на власть - именно такую форму избирает Ярославль, то есть форма пикетов, заваливания письмами, звонками. Кто его знает, очень может быть в данном конкретном случае это наиболее эффективно. Ну а то, что это гражданское обра-зование людей, вовлекаемых в эту деятельность, сомнений нет. Он же привел статистиче-ские данные по Ярославлю, они достаточно типичные. Из 1600 зарегистрированных НКО реально работающих порядка 100, а которых просто заинтересованы в информации о бюджете и бюджетном процессе 20-30.
Дальше начали говорить, как говорится, за жизнь и, на мой взгляд, крайне спорный тезис стал обсуждаться, и он в какой-то степени был поддержан. Так как недостаточная мотивация некоммерческих организаций, а то и вообще отсутствие мотивации в бюджет-ном процессе, так как образование не повышает прозрачности бюджетного процесса, то вроде бы этим образованием заниматься если не бесполезно, то бесперспективно.
По этому поводу стали возражать госпожа Виноградова и господин Сурков и ваш покорный слуга, что нет, на самом деле это не так, мотивация есть и еще какая, а прозрач-ность бюджетного процесса повышается с помощью гражданского образования. Каким образом? Через повышение спроса на информацию о бюджете. Вы образовываете человек, он становится более заинтересованным, в том числе в информации о бюджете, он требует эту информацию, и бюджет становится более или менее прозрачным. Вот и все.
Андрей Тихонович Ошурков справедливо заметил и привел пример, скажем, чтобы повысить мотивацию некоммерческих организаций, необходимо от общего переходить к частному. К примеру, если сделать общественные слушания по генеральному плану горо-да, то очень тяжело собрать на них некоммерческие организации, а если совершенно кон-кретно обсуждать снос конкретного дома, то с достаточной степенью вероятности жители этого дома и окрестных домов придут, и будут участвовать в общественных слушаниях.
Т.И.ВИНОГРАДОВА
У кого есть вопросы по образованию Михаила Бениаминовича?
М.Б.ГОРНЫЙ
Образование у меня высшее.
Т.И.ВИНОГРАДОВА
Другие вопросы.
С МЕСТА
Я задам вопрос на уточнение. Я правильно понял, что на вашей секции участники сомневались в необходимости образования, а сотрудники центра <Стратегия> убеждали в необходимости образования?
М.Б. ГОРНЫЙ
Видите ли, они не сомневались в необходимости образования, они сомневались в том, насколько это образование а) своевременно, б) эффективно. Да, сотрудники центра <Стратегия> убеждали в том, что это образование а) своевременно и б) эффективно.
С МЕСТА
Скажите, пожалуйста, есть ли у Вас данные, какие некоммерческие организации образовываются эффективно? Или для всех многочисленных некоммерческих организа-ций эффект образования один и тот же?
М.Б.ГОРНЫЙ
Спасибо за вопрос. Вы получите эту книгу. Теперь ответ по сути. Мы разделяем некоммерческие организации на группы: начальные, продвинутые, экспертные. Для всех этих групп гражданское образование эффективно. Другое дело, что для каждой из этих групп формы гражданского образования разные. В книге как раз и сказано: ознакомление, обучение и взаимообучение.
Если Вас интересует процентное отношение, то оно достаточно удручающее. Тех, кого надо знакомить, их более 90%, продвинутые и экспертные составляют 10%.
С МЕСТА
Лично мой вывод и вывод одного из наших ведущих по поводу обучения и по по-воду прикладного анализа следующий: прикладной бюджетный анализ на самом деле сей-час пока не пользуется ни спросом, ни финансирование, ни у НКО, ни у ветвей власти. Первичная подготовка для развития бюджетного анализа заключается в обучении и власт-ных структур, и общественности, и научных сил, то есть в обучении, в информированно-сти по поводу бюджетного процесса. Мне хотелось бы услышать и получить помощь как раз в этом вопросе. Как информировать? Всех по необходимости или убеждать или созда-вать спрос на бюджетный анализ?
М.Б.ГОРНЫЙ
Ха-ха три раза. В чем Вы правы на 100%? Что эти работы властями не финансиру-ются. Бюджетный анализ не финансируется, но работы по прозрачности уже властями финансируются. Татьяна тут говорила, что мы сейчас делаем для Комитета финансов ра-боту, за которую нам заплатят, которая в чистом виде по повышению прозрачности и от-крытости бюджета.
Далее, Вы говорите, что бюджетный анализ и не востребован. Это не так. Я, кажет-ся, на семинаре этой же программы рассказывал. Если разбить НКО на группы: началь-ные, продвинутые, экспертные и власть, то бюджетный анализ, вообще говоря, востребо-ван органами местного самоуправления. Им нужен адаптированный бюджет. Адаптиро-ванный бюджет без прикладного бюджетного анализа не построишь. Кроме того, неком-мерческие общественные организации экспертные - потребители, в том числе приклад-ного общественного анализа. Другое дело, что таких организаций очень мало, порядка 1%. Но власти, особенно местное самоуправление - это потребители информации прикладно-го общественного анализа, а для регионалов (я уже не говорю о федералах) местное само-управление - это общественная организация.
Т.И.ВИНОГРАДОВА
Спасибо. Что такое прикладной бюджетный анализ? Точного определения я не знаю. Многие вопросы, которые ставим мы здесь, задают бюджетные группы во многих странах мира. Об этом будет завтра презентация. Завтра у нас гость из Южной Африки, который живет сейчас в Вашингтоне, а прилетел к нам из Латинской Америки. Я имею в виду Уоррена Кравчика. Вопросы типа: каким образом мотивировать, образовывать обще-ственность и каким образом осуществлять прикладной бюджетный анализ, каким образом повышать спрос или его формировать, можно будет задать ему.
Я присутствовала на всех трех секциях и могу поделиться своими выводами, это займет не более двух минут. Выводы мои сводятся к тому, что к результатам, которые из-меримы, к социальному эффекту могут приводить лишь системные процессы. Это то, на что вышла секция прикладного бюджетного анализа.
Мы сделали определенную декомпозицию единого системного процесса. Отдельно обсуждали образование, общественное участие и прикладной бюджетный анализ. Отдель-но обсуждать эти вопросы достаточно сложно, достаточно сложно удерживать рамки и контекст.
Мы все время выплываем немножко выше, на более высокий уровень обобщения и пытаемся найти недостающие инструменты. Например, возникли информационные тех-нологии как недостающий инструмент, или в общественном участии возникла проблема квалифицированных кадров, в прикладном бюджетном анализе вышли на рекомендации власти и вообще к мысли, что прикладной бюджетный анализ - предпосылка законода-тельства.
Все это вертится в определенном комплексе и также является определенным анон-сом на завтрашний день, связанным с секцией и тематикой, которую курирует большей частью Маргарита Федоровна Замятина Я имею в виду уже начатое исследование, кото-рое называется: <Создание механизма общественного участия НКО в формировании эко-логических расходов в бюджете Санкт-Петербурга>. Он содержит в себе три части: ана-лиз, который можно назвать прикладным, действующей системы распределения средств экологического фонда. На основе этого анализа, который проведен с использованием ин-струментария, близкого к анкете прозрачности, сделаны определенные предложения орга-нам власти по совершенствованию этого механизма. Далее уже идут методические реко-мендации по механизму общественного участия экологических НКО в формировании расходной части бюджета Санкт-Петербурга. Но это всё абсолютно бессмысленно, если нет потребности у экологических НКО в этом механизме, если у них нет потребности в в этом участвовать. Это определенный замкнутый круг. Мы вырываем как бы определен-ный процесс, обсуждаем его здесь, но должны помнить, я повторюсь, что измеримые ре-зультаты получаются только путем системных процессов.
Мы закончили работу на 10 минут раньше. Это означает, что у нас на 10 минут больше отдыха. Ужин в 19 часов. В 20 часов в Белом зале концерт. Мы вас там ждем.
16 июня 2001 года
Заседание открывает и ведет директор программ Центра <Стратегия>
Т.И.ВИНОГРАДОВА
Т.И.ВИНОГРАДОВА
Господа, начинаем нашу работу. Только что к нам приехал из Государственной Думы Сергей Сергеевич Митрохин, и я обращаюсь к нему с просьбой открыть сегодняш-ний день.
С.С.МИТРОХИН
Добрый день, я очень рад, что наконец до вас добрался. Я хотел приехать вчера к открытию вашего семинара, но, к сожалению, не смог этого сделать, поскольку вчера в Думе был очень бурный день. Кто интересуется произошедшими там вчера событиями, я могу в кулуарах рассказать подробнее.
Я не первый раз присутствую на семинаре центра <Стратегия> по прозрачности бюджета. Я считаю это исключительно важным направлением работы, именно направле-нием, которое привлекает к контролю за бюджетом население, общественные организа-ции, третий сектор. Я считаю, что это одно из самых динамичных направлений в нашем бюджетном процессе, поскольку пока еще, к сожалению, бюджетный процесс очень силь-но оторван от населения, от гражданского общества и именно поэтому от каких бы то ни было реалий. Я думаю, что то движение, которое сейчас мобилизует фонд <Стратегия>, оно исключительно важно для того, чтобы переломить эту ситуацию. И я, а в моем лице фракция <ЯБЛОКО>, которую я представляю, готовы всячески активно в этом участво-вать.
Поэтому извините, что я выступаю с таким запоздалым приветствием, но, тем не менее, желаю второй день вашего заседания провести успешно, и готов участвовать в ра-боте в любых качествах, готов отвечать на любые вопросы, но, естественно, экспертом я в первую очередь являюсь в области федерального законодательства и тех изменений, кото-рые готовятся в федеральном законодательстве. Когда мне будет предоставлена такая возможность, я готов рассказать о программе развития бюджетного федерализма, которую сейчас готовит правительство, и о других вопросах, связанных, в первую очередь, с феде-ральным законодательством.
Еще раз желаю успехов. Спасибо.
Т.И.ВИНОГРАДОВА
Большое спасибо. Сейчас по программе у нас доклад нашего коллеги, друга Уорре-на Кравчика, заместителя директора Международного бюджетного проекта Центра по бюджету и политическим приоритетам (Вашингтон). Тема его доклада <Сравнительный анализ инициатив по оценке прозрачности в Африке и Латинской Америке>. Это то, что нам было бы интересно узнать о Международном бюджетном проекте, почему мы проси-ли об этом написать. И поскольку вчера возникало много вопросов по ходу выступлений, связанных с мотивацией общественности, с тем, каким образом организовывать образова-тельные планы, Уоррен все эти вопросы записывал, пытал нас, что же будет интересно добавить такого, чем можно поделиться, и поэтому он заодно будет отвечать на многие вопросы, которые возникли в течение вчерашнего дня. Пожалуйста.
Г-н КРАВЧИК УОРРЕН
Доброе утро, дамы и господа!
Я собирался использовать в своей работе слайды на английском языке, но я думаю, что это не имеет большого смысла.
Я очень рад приветствовать всех вас здесь и видеть, что работа началась эффектив-но.
Во-первых, я хочу сказать, что ваша работа, ваша деятельность по обеспечению прозрачности бюджета сейчас происходит в такое очень бурное в этом отношении время во всем мире. Наряду с Россией еще 11 стран в мире тоже сейчас занимаются активной работой по обеспечению прозрачности бюджета. Я вам расскажу сейчас о сходствах, об общих чертах и различиях между тем, как эта работа ведется в Африке и в Южной Аме-рике. Но сначала я думаю, что имеет смысл коротко рассказать о себе.
Последние 10 лет я работаю в Институте демократии в Южной Африке. Начиная с 1994-1995 гг. я работаю также в проекте, который я же и основал, называемом <Служба бюджетной информации>. Целью нашего проекта, нашей службы является создание не-коего понимания взаимосвязей между бюджетом и его влиянием на бедные слои населе-ния. Мы предоставляем информацию, во-первых, законодателям, потом журналистам и другим представителям различных организаций гражданского общества. Делаем это для того, чтобы увеличить степень участия всех этих трех групп в бюджетных процессах.
Как вчера сказал господин Сунгуров, наша цель - способствовать передвижению информации от правительства к гражданам и наоборот, обратный процесс организовать. Сейчас у нас работает 18 человек. Мы разработали специальный бюджет, касающийся женщин и детей в Южной Африке, а также мы координируем работу аналитических бюд-жетных групп в каждой из провинций, где мы работаем, что имеет много общего с дея-тельностью <Стратегии>.
Южная Африка, ЮАР, это не единственная страна, в которой сейчас происходит рост значения, рост влияния гражданских общественных организаций. На конференции, которая проходила в прошлом году в Индии, было около ста участников из 25 стран. Сре-ди этих стран было немало таких, которые имеют большие проблемы, например, в Брази-лии существуют бюджетные группы, в Гане и Кении, в Хорватии, Индии, Перу, Индоне-зии. Некоторые из этих стран сейчас находятся в состоянии войны, разгара войны. В неко-торых из них сейчас тоталитарное правление. А в некоторых вообще нет никакого прав-ления. Но важной чертой является то, что в каждой из этих стран работа по бюджету в принципе возможна.
Интересно было послушать вчерашнее ваше обсуждение, проблемы, которые вы вчера затрагивали. Одна из них - это, например, проблема, где найти и как привлечь к ра-боте независимых и квалифицированных специалистов, а также проблема, как мотивиро-вать людей, чтобы заставить их понимать значение бюджетной работы. Чуть позже я к этому еще вернусь.
Прежде всего нужно определиться с теми типами организаций, о которых мы гово-рим. Мы все говорим о гражданском обществе, но внутри него существуют специальные отдельные группы, более узкие. Тут существуют четыре составляющих, которые нужно упомянуть.
Первое. Все эти группы концентрируют свое внимание на бюджете, занимаются бюджетом. Я имею в виду под бюджетом правительственные расходы и налогообложение.
Второе. Все эти проекты концентрируют свое внимание на прикладной работе. Под прикладной работой я подразумеваю не теоретическую работу, не теорию, а то, что про-исходит конкретно каждый день, и так, как это происходит в реальности в повседневной жизни.
Третье. Все эти организации являются независимыми, но слово <независимость> во всех странах имеет разное значение, потому что, например, некоторые из этих организа-ций были основаны правительством, хотя большинство из них основывались гражданами. Но те и другие имеют возможность, имеют право помогать правительству, критиковать его, если это необходимо, не полную свободу, не абсолютную, но относительную свободу это делать.
Есть еще одна вещь, которая является для всех общей, общая особенность. Эта особенность состоит в том, что все эти организации изучают непосредственное влияние бюджета на граждан, особенно на бедные слои населения.
Нужно поставить вопрос, почему все эти организации во всех этих странах, столь различных между собой, столь большое внимание сейчас уделяют именно бюджету. Тут я могу назвать 4 причины. Сейчас я лишь коротко их набросаю, а впоследствии, если вам будет интересно, мы можем вернуться к этому в процессе дискуссии.
Первая закономерность состоит в том, что все эти организации существуют в тех странах, где сейчас довольно бурно и активно происходят процессы демократизации. Со-ответственно, это Россия, Индонезия, Южная Африка, Уганда. Все эти страны сейчас пе-реживают какие-то переходные этапы своего развития. Конечно, это странно, что человек, который приехал из Африки, такие вещи здесь говорит. Но я вчера просто удился, глядя на вас, сколько у вас общего с Южной Африкой. (Смех в зале. Аплодисменты) Вы, конеч-но, по-другому выглядите, нежели люди из Африки, но многие страны Африки тоже ото-шли от тоталитарного прошлого, и большая часть населения в Африке не имеет привычки, не имеет навыка участия в политической жизни. Они считают зачастую, что у них нет не-обходимой квалификации, навыков и чувства уверенности в себе, чтобы заниматься поли-тикой. Необходимо, чтобы нашлось несколько достаточно отважных, решительных лю-дей, которые создали бы такой прецедент, которым впоследствии могли бы воспользо-ваться другие люди, то есть показать путь, пойти впереди всех.
Еще одна вещь, касающаяся сходств, общих черт. В Африке и в Южной Америке зачастую люди, население не доверяют правительству. Это является одним из проявлений правительственного кризиса, который сейчас во всех странах, собственно, имеет место быть, по всему миру. Мы все знаем, что система централизованного планирования в об-щем несовершенна. Но также мы знаем, что капитализм в чистом виде (чистый капита-лизм) тоже не совсем совершенен. Частное предпринимательство полезно для некоторых целей, для некоторых вещей, но с бедностью бороться оно не может. Проблему бедности может решить только государство вместе с его гражданами. Собственно, об этом мы и го-ворим в нашей бюджетной работе.
Именно поэтому я считаю, что бюджетная работа и демократия неотделимы друг от друга. Демократия предполагает, что доступно больше информации, во-первых, и есть больше пространства у людей, больше возможностей участвовать в процессах. Именно поэтому некоммерческие организации (НКО) стремятся к отвоевыванию большего про-странства и получению большей информации. И таким образом мы получаем замкнутый круг, при котором информация и бoльшая доля общественного участия, в свою очередь, ведут в итоге к росту информации же и росту участия же, то есть замкнутый круг получа-ется. И в конце мы получаем то, что можно назвать консолидированной демократией.
Не так давно Фонд Форда пришел к заключению, что они занимаются финансиро-ванием бюджетной работы в 20 различных странах, и в итоге это привело к созданию в Вашингтоне организации, имеющей своей целью поддержать развитие таких организаций. Это называется <Международный бюджетный проект> (IBP), в котором мы сейчас рабо-таем. Этот проект был организован, как подразделение более крупной организации. В этой организации работают 60 человек, которые занимаются бюджетом только в Америке, и около 6 человек работают по содействию с бюджетными проектами, типа <Стратегии>, по всему миру. Для этого мы делаем несколько вещей. Мы проводим конференции и ра-бочие семинары, проводим совместные исследования, мы обеспечиваем коммуникации и обмен информацией между всеми участниками. Мы занимаемся также подготовкой спе-циалистов и обеспечиваем техническую сторону экспертиз. Кроме того, мы организуем, представляем ресурсную базу. То есть мы, в принципе, делаем на уровне мира ту же рабо-ту, которую <Стратегия> делает на уровне России, то есть такое же соотношение. Каждо-му из регионов, представленных здесь, будет выдан компакт-диск, на котором собраны и представлены материалы, накопленные нами, и <Стратегия> может помочь с переводом этих материалов.
Около трех лет тому назад наша организация IBP совместно с южноафриканской организацией <ИТАСО> решили запустить еще один проект по прозрачности бюджета и общественного участия в мире. Почему мы такое большое внимание уделяем прозрачно-сти и участию общества в бюджете? Самая очевидная причина этого заключается в том, что прозрачность - это первое и необходимое условие для бюджетной работы. Без про-зрачности бюджета вы просто застреваете, вы не можете двигаться.
Вторая причина состоит в том, что и прозрачность, и общественное участие взаи-мосвязаны между собой. Прозрачность необходима для общественного участия, но, в свою очередь, общественное участие делает прозрачность осмысленной, придает ей зна-чение. Вчера я слышал, что многие из вас говорили, что очень трудно начать бюджетную работу по одной очень весомой причине. Эта причина в том, что в течение долгих лет бюджет считался исключительной прерогативой правительства. И во всех странах суще-ствуют определенные негативные мифы, некоторые из которых я вам сейчас приведу. Правда, я полагаю, что вы раньше слышали об этом.
Многие полагают, что бюджет необходимо формировать в секрете, иначе он может негативно влиять на рынок. Мы часто слышим, что некоммерческие организации не должны участвовать в принятии бюджета, и часто мы слышим такое мнение, что задача законодательной власти состоит лишь в том, чтобы слепо одобрить бюджет, поставить штамп не глядя.
Часто также говорится, что законодательные органы и гражданское общество за-щищают интересы лишь небольшой части людей, имеется в виду избирателей, но сейчас уже эти отношению меняются в мире. Во-первых, ясный прозрачный бюджет важен для того, чтобы можно было планировать работу частного сектора. А если вы держите бюджет в секрете, то именно эта скрытность, секретность может плохо повлиять на рынок. Пред-ставьте, что вы решили продать дом. Если вы не знаете, сколько денег вы получите за него в этом месяце, в следующем месяце, как вы можете планировать свою продажу? То же са-мое относится и к правительству.
Еще одна позиция, которая становится более ясной, это то, что вмешательство гра-жданского общества в бюджет вовсе не означает, что правительству придется тратить больше денег в итоге. Напротив того, я полагаю, что во всех странах, о которых я сейчас говорил, бюджетная работа дает два больших видимых преимущества. Если люди участ-вуют в планировании, то они могут тем самым участвовать в выборе, в каком направле-нии тратить бюджетные деньги, поскольку во всем мире ресурсов не так много, чтобы хватило всем на все их нужды. Поэтому мы поставлены перед необходимостью делать выбор. Собственно, этим занимается бюджет. И если люди участвуют в бюджете, то тем самым они соглашаются с принятыми решениями.
Кроме того, вся наша совместная работа доказывает еще и второе преимущество. Оно заключается в том, что если вы привлекаете гражданское общество к участию в бюд-жете, то это позволит правительству принимать лучшие решения и делать лучший выбор. Почему это так? Это потому справедливо, что люди, работающие для гражданского обще-ства, имеют больше информации на местах, нежели ее имеет федеральное правительство. Именно поэтому я считаю, что НКО является очень важным каналом, по которому ин-формация может перемещаться между гражданами и правительством и в обратную сторо-ну.
Давайте вернемся к нашему исследованию по прозрачности. Первое исследование прозрачности было сделано IMF. Есть такая шутка по их работе, что итоги этого исследо-вания известны лишь правительству, а не широкой публике. Мы провели такое исследо-вание, чтобы установить, насколько возможно с точки зрения гражданского общества из-мерить эффективность бюджетной работы в Южной Африки. В основе нашего исследова-ния лежали интервью, опросы, которые мы проводили среди представителей правительст-ва, гражданского общества, а также законодателей, с бизнесменами и с учеными. Этот доклад затрагивает пять основных разделов.
Первый раздел: какова нормативная база, законодательная база прозрачности. Мы вчера говорили, что прозрачность не должна и не может зависеть от каких-то личностей. Лишь тогда прозрачность твердо стоит на ногах, когда она основана на нормативной базе.
Второй раздел нашего опроса рассматривал вопрос, насколько ясно сформулирова-ны функции и ответственность правительства, федерального и местных. Если помните, то вчера одного из ораторов спросили, почему местные правительства не имеют достаточно денег. И было сказано в ответе, что местные бюджеты, местные законодательные органы зависят от региональных уровней, а те, в свою очередь, зависят от федерального прави-тельства. Если вы об этом же спросите федеральное правительство, они вам скажут, что местные правительства, региональные правительства неэффективны. Как можно возразить на этот аргумент? Только в том случае можно разрешить этот спор, если четко обозначе-ны функции и ответственность на каждом уровне правительства.
Третий раздел, который мы рассматривали, это то, какая информация доступна публике. Информация должна быть исчерпывающей, надежной, достоверной, полезной и своевременной.
Четвертая часть нашего исследования: существует ли система независимых, ска-жем так, сдержек и противовесов, традиционная, независимого контроля, ограничения и проверки официальной информации.
В пятой части вопрос ставился так: в какой степени участвуют граждане в рассмот-рении и принятии бюджета.
Сейчас уже закончилось наше исследование в Южной Африке. Существуют не-сколько общих выводов, которые приведены у нас в докладе. Но одно наиболее важное заключение состоит в том, что общественное участие и прозрачность бюджета требуют партнерства между правительством, законодательными органами, гражданским общест-вом и прессой. В Южной Африке мы заключили, что прозрачность там гораздо лучше, чем была раньше, то есть она улучшилась, но это вовсе не обязательно должно влечь за собой рост общественного участия в бюджете. Общественное участие требует того, чтобы усилия к этому приложило гражданское общество.
Одна из рекомендаций, которую мы можем в этой связи предложить, это основать одну постоянную организацию по Южной Африке, занимающуюся наблюдением за про-зрачностью. За последний год еще 4 страны в Африке начали предпринимать какие-то ша-ги по прозрачности, и итоги этого исследования, которое затронуло уже многие страны, будут представлены в конце года.
Есть еще одно наше исследование по пяти странам Латинской Америки. Там вклю-чаются не только непосредственно данные по прозрачности, но также и о том, как обще-ство воспринимает прозрачность, по восприятию общественному. Тоже в конце года эти данные будут у нас готовы. Я полагаю, это очень знаменательно, что к концу этого года у нас будут все данные по прозрачности и общественному участию в 11 странах. Поскольку ваша работа тоже продолжается, вы будете 12-ой страной. Это означает, что все эти стра-ны совместными усилиями могут поднять понимание важности прозрачности в мире. Я вам хотел это сказать, потому что я считаю, что очень постепенно мы выстраиваем обще-ственное движение за счет прозрачности.
Спасибо за внимание.
Т.И.ВИНОГРАДОВА
Спасибо.
Пожалуйста, у кого есть вопросы к господину Уоррену?
ВОПРОС
Из представленных вами тезисов и из доклада следует, что в тех странах, где про-водится оценка прозрачности, права законодательных органов недостаточно представле-ны. Не только общественность, но и законодательная власть в бюджете участвует недос-таточно. Если я правильно поняла.
У меня вопрос такой. В тех странах, где проводилась оценка прозрачности, суще-ствует ли законодательно утвержденный бюджетный кодекс, где разграничены права ис-полнительной и законодательной власти?
Г-н КРАВЧИК УОРРЕН
Вы правы. Действительно, существует проблема с полномочиями законодательной власти. Во многих странах, которые я знаю, функции законодателей сводятся просто к то-му, чтобы, не глядя, поставить штамп на бюджете, слепо его одобрить. Законодатели сталкиваются с четырьмя проблемами. Первая - у них нет полномочий, чтобы изменить бюджет. Вторая проблема: не ведется должной работы в комитетах, в отличие от работы, которая ведется в общем зале, в общем органе. Это означает, что работа над бюджетом получается не детальной, а довольно общей. Третья проблема заключается в том, что у за-конодательной власти не существует потенциала для независимого исследования. Четвер-тая - это график принятия бюджетного процесса, расписание его принятия.
ВОПРОС
А вообще бюджетный кодекс есть или нет?
Г-н КРАВЧИК УОРРЕН
Во многих странах есть такой бюджетный кодекс. Но проблема в том, что кодекс сам по себе - это еще не все. Необходимо, чтобы законодатели работали в партнерстве с прессой и обществом, чтобы обеспечить реальное воплощение этого кодекса в жизнь. Во-прос стоит так: что мы будем в этом кодексе писать, что мы будем в нем указывать. Там можно, допустим, указать, что бюджет должен одобряться законодателями, поскольку они являются представителями людей и должны иметь возможность изменять бюджет. У них также должны быть возможности проводить исследования, чтобы анализировать бюджет. У них должна быть возможность проводить открытые собрания с участием экспертов. И у них должно быть в запасе достаточно времени, чтобы провести анализ бюджета.
Т.И.ВИНОГРАДОВА
Господа, для экономии времени я предлагаю сейчас задать все вопросы, чтобы гос-подин Уоррен сразу на них ответил.
ВОПРОС
Разные страны добились больших или меньших успехов на пути экономического и социального прогресса и демократии. Имеется ли какая-то связь между работой по бюд-жетному проекту и успехами или неуспехами в отдельных странах? Проводились ли такие исследования?
ВОПРОС
Вы сказали в докладе, что в некоторых странах Южной Африки нет правления, но там возможно влияние, тем не менее. Как это представляется возможным, если нет даже правления?
И второй вопрос. Вы сравнивали и поставили в один ряд Россию со странами Аф-рики и так далее. Вы делали какие-то серьезные исследования в этой области, прежде чем сделать такой вывод?
ВОПРОС
Мы говорим о повышении прозрачности бюджета, следовательно, насколько я по-нимаю, у нас есть некий идеал, к которому мы пытаемся стремиться. Мы предполагаем, что наиболее прозрачные бюджеты имеются, например, в европейских странах, Японии и США. Есть ли какой-то идеал, к которому мы стремимся?
И второй вопрос. Насколько, например, Южноафриканская Республика приблизи-лась к этому идеалу?
Г-н КРАВЧИК УОРРЕН
Сложно, конечно, говорить о зависимости между бюджетом и социальным разви-тием и очень трудно провести научное измерение всех этих понятий. Важно помнить, что развитие бюджетной работы - это недавно начавшийся процесс. В большинстве случаев это началось года три назад, не больше. Я не могу вам сказать, что различия между стра-нами заключаются в бюджете. Но я могу сказать, что есть уже некоторые положительные сдвиги.
Например, в Мексике существовало, в принципе, понятие прозрачного бюджета, но при этом у президента был свой собственный закрытый президентский фонд. После нача-ла нашей бюджетной работы объем этого секретного фонда заметно снизился.
В Южной Африке исполнительная власть раньше имела возможность тратить день-ги по своему усмотрению. Если реальное исполнение бюджета отличалось от планируе-мого, то это никого не волновало, это было в порядке вещей. Сейчас там есть правило: ес-ли исполнительная власть расходует денег больше, чем было запланировано, и эта разни-ца превышает 80 процентов, тогда эти меры снова должны вернуться к законодателям и пройти повторное утверждение. Это небольшие показатели, но они весьма важны, по-скольку это только начало.
В отношении того, что в некоторых странах нет вообще никакого правления. Я имел в виду Сомали и Судан. Я ни в коем случае не хотел сравнить Россию с этими стра-нами, сопоставить, но я хотел сказать, что даже в таких сложных ситуациях, как в Сомали, бюджетная работа на уровне местных правительств все-таки возможна.
Вообще различий между Россией и Африкой, возможно, больше, нежели сходств. Россия - это большая страна и имеет большой потенциал. Зимбабве - страна очень ма-ленькая и довольно слабая экономически. Но, однако, есть некие сходства, поскольку там и там люди стараются построить систему демократии. Вот это то, что я имел в виду.
Вопрос по поводу того, каким мы видим идеал прозрачности. Я не знаю. Но мы можем сказать, что здесь важно, что имеет значение. И как раз те пять пунктов, которые я назвал, являются очень важными вехами на пути достижения этого идеала. Начиная с 1994 года, то есть за последние 6 лет Южная Африка сделала большой шаг вперед, но до сих пор проблем там больше, чем успехов. Главный успех в том, что у нас стало гораздо больше хорошей информации. Сложность состоит в том, что правительство не учитывает, не измеряет те многочисленные процессы, которые происходят вне бюджета. У нас нет информации по долгам правительства.
Я вам еще одну вещь скажу: Америка тоже не идеальна. На прошлой неделе в Аме-рике прошел законопроект по налогам, из-за которого парламент всю ночь до трех часов утра не мог прийти к согласию. Но когда люди проснулись утром, всё уже было принято. Так что тут тоже до идеала далеко.
Был вопрос насчет бюджета, касающегося женщин и детей. Это такая технология, которую мы тут разработали, и она применяется с успехом во многих странах. Суть со-стоит в том, чтобы измерить соотношение, связь между политикой правительства и расхо-дами. Например, если правительство говорит, что к 2004 году больше не будет детского голода, у всех детей будет достаточно еды, то мы можем просто из года в года измерять, какая часть средств расходуется на борьбу с голодом среди детей.
Еще один пример Если правительство заявляет, что беременные женщины будут иметь возможность бесплатного медицинского обслуживания, мы тоже можем измерить, сколько тратится денег на то, чтобы сделать это возможным. Что еще важнее, мы можем измерить, сколько правительство тратит денег на те расходы, которые не отвечают по-ставленным целям. И тогда мы можем сделать некое заключение, чтобы сказать, как луч-шим образом можно эти средства расходовать, чтобы они были на пользу женщин и де-тей. И самое интересное, что информацию об этой технологии я могу вам предоставить.
Т.И.ВИНОГРАДОВА
Спасибо большое.
Коллеги, я хочу помимо благодарности за включение в нашу работу высказать од-но соображение. Это не значит, что бюджетная работа такого рода ведется в Уганде, Зим-бабве, Сомали, Южной Африке и России, а это означает, что в Международном бюджет-ном проекте систематизирована и собрана в основном информация именно по этим стра-нам, и они распространяют свою деятельность именно по этим странам. У меня есть со-вершенно конкретные данные о том, что подобная работа ведется в Швеции, в Германии, в Великобритании и других странах.
В следующей презентации речь пойдет о пилотажном опросе по оценке прозрачно-сти общественного участия, который проводился на основе того же кодекса МВФ, о кото-ром шла речь, на основе изученной методики Южной Африки и Международного бюд-жетного проекта и на основе адаптации всего этого к нашей финансовой системе.
Я прошу вас записаться в те секции, которые будут работать сразу же после пере-рыва. Это следующие секции: прозрачность, информационное обеспечение и мастер-класс по прикладному бюджетному анализу.
Мастер-класс по прикладному бюджетному анализу - это элемент тренингового образовательного модуля, который наработан в рамках бюджетного проекта и который предлагается тем, кто совершенно не знаком с этой технологией, нашими экспертами Ан-дреем Тихоновичем Ошурковым и Владимиром Ильичем Клисториным.
Вторая секция - информационное обеспечение проектов. Речь пойдет о всех тех потоках, которые нужны для того, чтобы эти технологии начали работать, о том, что дела-ется в нашем проекте, о том, как работает веб-сайт и что необходимо для этого, то есть то, что есть у вас по информационному обеспечению.
Последняя секция - это прозрачность. На ней будет продолжаться тема, заданная сейчас на пленарном заседании. Ее будут вести Маргарита Федоровна Замятина и Павел Алексеевич Дружинин. Там можно будет задать вопросы, которые мы не успеем задать Маргарите Федоровне сейчас.
Здесь висит еще 6 плакатов. Что это означает? Сразу же после обеда мы собираем-ся здесь, разойдемся по рабочим группам, целью и задачей которых будет разработать свое видение с позиции интересов, каким образом продвигать технологию прозрачности бюджета. Нам показалось, что, скорее всего, влияние на продвижение технологии <про-зрачный бюджет> оказывают следующие группы. Это прежде всего коммерческие органи-зации, это власть, это эксперты, это бизнес и это средства массовой информации. Вот та-кие группы. Я прошу всех записаться в эти группы.
Здесь еще в серединке написано: общественные слушания в Пскове. Вчера я гово-рила о том, что я предлагаю обсудить причины состоявшихся не так, как мы предполага-ли, общественных слушаний в городе Пскове. Каким образом сделать общественное уча-стие, чтобы туда приходили приглашенные некоммерческие организации? У нас здесь есть представить Пскова, специально приехал господин Афанасьев, который написал те-зисы на эту тему, и он будет делать доклад. Есть люди, которые непосредственно органи-зовывали эти слушания. Есть журналистка, которая проанализировала эту ситуацию и, будучи там, написала статью о том, как Центр <Стратегия> проводит общественные слу-шания там. Весьма нелестная в наш адрес статья, но мы обратили на нее внимание, пото-му что писать какие-то приятные вещи могут многие, а проанализировать, задать вопросы - не очень часто журналисты это делают просто так. Поэтому очень рады будем услышать ее точку зрения на это и всех тех, кто заинтересуется этой темой.
Я передаю слово Маргарите Федоровне Замятиной для доклада, который называет-ся <Оценка прозрачности бюджетного процесса в регионах проекта. Опыт и проблемы>.
М.Ф.ЗАМЯТИНА
Времени у нас осталось 20 минут. Вообще надо сказать, что при всей актуальности проблемы прозрачности почему-то на семинарах, на конференциях на эту проблему у нас остается всегда по регламенту меньше времени. Поэтому я позволю себе буквально тезис-но остановиться на нескольких положениях и в том числе не на том, что опубликовано в тезисах, потому что это очень хорошо рассказывал предыдущий докладчик, зачем это нужно, а мы больше сконцентрируем внимание на том, как это можно делать.
Но я бы хотела несколько уточнить по поводу похожести России на Южную Афри-ку. С точки зрения необходимости этой работы и проблемы бедности - да, действительно, мы сегодня можем назвать в России несколько таких болевых точек, где доля населения за чертой бедности, то есть по соотношению к прожиточному минимуму достигает 67 про-центов (например, Тверская область). И с этой точки зрения вот весь этот процесс как проблема борьбы с бедностью - да, действительно, схожесть есть.
Второй момент связан с тем, что Россия действительно огромная страна, и диффе-ренциация по уровню развития субъектов Федерации чрезвычайно велика и она увеличи-лась уже к концу 90-х годов по сравнению с серединой. По ВРП на душу населения раз-брос между субъектами сегодня составляет 29 раз. И значит возникает очень важная про-блема выравнивания. А если возникает проблема выравнивания, то возникает и проблема прозрачности бюджетов: а куда из бюджетной системы верхнего уровня передаются день-ги и как они расходуются в этой бюджетной системе.
А третья особенность связана с тем, что это процесс, который очень динамичный. Я могу согласиться с тем, что нет традиций демократии в прошлом, но то, что за этот промежуток сделан огромный рывок, и в том числе с точки зрения формирования зако-нодательных основ бюджетной системы, и я не случайно задала вопрос, есть ли там бюд-жетный кодекс, разграничены ли полномочия, ответственность представительной и зако-нодательной власти, и я думаю, что на национальном уровне мы с вами являемся свидете-лями внесения и утверждения государственного бюджета Российской Федерации. Плюс к тому, что период, в который мы начали эту работу, он действительно очень динамичный. Сегодня господин Митрохин готов был рассказать о концепции бюджетного федерализма. Вчера мы слышали выступление Демина о реформировании системы региональных фи-нансов. Это всё работает в итоге на прозрачность. И плюс те работы, которые начались на уровне городов в рамках этой программы. Это первое, что я хотела отметить.
Второе, что я бы хотела отметить, это то, что эта программа по-своему опередила в какой-то степени время. И вот почему. Мы начали в 1998 году. И тогда слово <прозрач-ность> абсолютно не было на слуху таким, каким оно является сейчас. И первоначально понимание прозрачности, то есть откуда идут истоки этого, это всё было достаточно сложно. С 1998 года, на мой взгляд, во всяком случае в рамках регионов-участников про-екта, произошла очень большая динамика. И когда я вчера слышала о том, что в Монче-горске принимается положение о бюджетном процессе, а на одном из семинаров в Санкт-Петербурге представительница Мончегорска объясняла, что она не может получить бюд-жет, никто не дает, даже я хотела бы посмотреть, но я не могу, а сейчас это уже принимает определенные правовые нормы, это тоже в общем достаточно отрадно.
Но если мы говорим о прозрачности, то возникает задача, как у любого процесса, его динамики: как померить. И вот мое сообщение здесь как бы будет связано больше с технологией, как социальной технологии прозрачного бюджета. Вчера был задан вопрос о том, в какой степени изменилось соотношение составляющих социальной технологии, о которой вчера говорили. Так вот, все-таки логика этой социальной технологии идет от оценки прозрачности как частной технологии, прозрачность дает возможность квалифи-цированного прикладного анализа (это второй блок). Квалифицированный прикладной анализ для НКО является той информативной базой, используя которую они могут реали-зовать свое право общественного участия.
Сразу же хочу сказать, что вот это инициирование прозрачности идет как бы по не-скольким уровням, имея свои цели, разные цели. Если мы говорим о субъектах-участниках бюджетного процесса, то все цели разные. Вчера, например, был хороший доклад по реформированию системы региональных финансов. Но главная цель - это по-вышение инвестиционной привлекательности региона. Это отнюдь не расширение обще-ственного участия. Если мы возьмем на уровне структур, собственно говоря, откуда на-чались эти работы, кто, наверное, выступил пионером, по-видимому, формализуя вот эти требования к прозрачности, я имею в виду Кодекс МВФ, то там была совершенно другая задача: она ограничивалась только системой финансов, и там никого никакое обществен-ное участие не интересовало.
Следующий блок, о чем докладывал наш коллега, это когда инициирование работ в области прозрачности: Нет, второй бы я блок выделила такой: когда инициируется на уровне исполнительной власти, у которой уже есть свои интересы.
И третий - когда инициатором являются структуры гражданского общества, вот то, что мы хорошо прослушали в предыдущем докладе. И именно такой подход, такая ини-циатива лежит и в этом проекте.
Но я хочу сказать, что любые работы в этой области имеют вектор направленности на повышение прозрачности. И даже если прозрачность в политических целях использу-ется в чистом виде как лозунг на ближайших выборах, то обязательства, которые дает кандидат, когда он пойдет, либо он должен их реализовать, либо он не выполнит свои обя-зательства. Значит это тоже будет как бы идти на пользу проблеме прозрачности.
Но самое тяжелое и самое трудное - это как мерить. Вот как мерить - это пробле-ма, которую мы перед собой поставили, и первое, чем мы воспользовались, мы воспользо-вались опытом ЮАР. Воспользовавшись опытом ЮАР, мы взяли этот опросник, я не буду повторять его разделы, потому что в предыдущем докладе было сказано, это как бы пер-вый такой шаг был в разработке методического инструментария, и попробовали запустить его среди экспертов-участников семинара <Стратегии>, правда, везде прибавили такой ва-риант ответа: <затрудняюсь ответить>. Так вот, мы получили <затрудняюсь ответить>.
Тогда мы решили, что, может быть, мы как участники не настолько хорошо в этом разбираемся, и отправились в комитет финансов. Присутствующий здесь вчера уважае-мый господин Демин тоже затруднился ответить на многие вопросы. Плюс он отдал эту анкету в свой аппарат и там мы получили тоже большинство ответов <затрудняюсь отве-тить>.
Таким образом, следующий блок, который нам пришлось сделать, нам пришлось, взяв за основу этот опросник, наполнить его тем содержанием, которое отражает реалии бюджетного процесса в России, то есть на уровне городов субъектов Федерации. И второе - это достаточно большая работа, это работа целого коллектива участников регионального проекта, и в итоге у нас родилась своя российская анкета, как опросник. Поэтому когда мы вообще говорим об измерении любого процесса прозрачности, вот если бы вы меня спросили, что такое прозрачность, когда мы говорим об измерении любого процесса, то характеристики составляющие прописываются, вот прежде всего прописаны у нас в этой анкете.
Мы несколько изменили содержание разделов, и в итоге у нас анкета по муници-пальному образованию включает 58 вопросов, по субъекту Федерации - 55 вопросов. К великому сожалению, просто за недостатком времени у меня нет возможности перечис-лять эти ответы. На некоторых вопросах я остановлюсь. На мой взгляд, такая анкета как бы определяет суть прозрачности.
Сразу хочу сказать, что принцип прозрачности (это все знают) в Бюджетном кодек-се не обозначен как таковой, но я думаю, что если мы рассматриваем последнюю техноло-гию, социальную технологию внесения законодательных инициатив, раньше или позже проведя большую работу в России по другим городам, а может быть, и по субъектам Фе-дерации, я думаю, что мы можем выйти с законодательной инициативой внесения такой поправки в Бюджетный кодекс. Но это, может быть, отдаленная перспектива. Я вообще хочу сказать, что всё, что касается законодательных инициатив, наверное, сначала и не нужно облачать в правовые основы. Может быть, это может быть на уровне, скажем, рас-поряжений губернатора или мэра города и так далее. А вот когда это будет опробовано и отработано, тогда можно выходить с законодательными инициативами.
Итак, в итоге этот опросник достаточно сложный. Я вот, например, не услышала в докладе у коллеги. Они проводили интервью и опрашивали специалистов, членов прави-тельства, представителей некоммерческих организаций. У меня возник такой вопрос, ко-торый я не успела задать: а были ли какие-то сомнения в достоверности оценок, которые были получены в ходе интервью, которые обобщались и на основе которых делались вы-воды, либо должностной статус уже определял как бы квалификацию этого эксперта и вы-сказанные суждения не ставились под сомнение. Почему я заостряю на этом вопрос? По-тому что в ходе пилотажного опроса это оказалось самой центральной проблемой.
Итак, после того как мы разработали вот эту анкету, встал вопрос, каким образом обеспечить единство методического подхода. Понимаете, дело в том, что я бы этот прин-цип назвала, как мне нравится, как называет эту позицию в отношении регионов Гранберг, это единство в региональном разнообразии. Ситуации, которые в городах или которые в субъектах, они совершенно разные, это естественно. Но попытаться структурировать эти оценки в ходе проведения вот этого анкетного опроса для нас было очень важно. И пер-вое, с чем мы столкнулись, мы попробовали сделать некий методический инструментарий, как проводить этот опрос и как отбирать экспертов.
Как показали результаты, я уже сказала, что это центральные проблемы и это вы-ражается в итоговых оценках, и здесь ситуации в регионах совершенно разные. Мы пред-ложили две схемы. Первая - двухуровневая схема отбора экспертов, когда первоначально выбирались эксперты-рекомендатели, которые хорошо знают те кадры, которые работают в области бюджетной сферы и хорошо знают ситуацию с развитием гражданского обще-ства в регионах, кто мог бы рекомендовать составить список тех, кто может выступать в качестве экспертов. Надо сказать, что мы тоже соблюдали квоту: законодательная власть, исполнительная власть. Сразу же оговорюсь, что этот опросник достаточно сложный, и он даже оказался сложным для выбранных экспертов, потому что он затрагивает очень большое число вопросов. И я так поняла по тезисам предыдущего выступления, что в Ла-тинской Америке один эксперт отвечал на все вопросы, которые в опроснике, а в ЮАР по разделам это было сделано. Мы попробовали, но в итоге мы хотели, чтобы эксперт отве-тил хотя бы на три из пяти разделов. Только в этом случае имело смысл как бы его выби-рать в качестве эксперта.
Сложные проблемы. Вчера на секции прозвучало в общественном участии, что проблема экспертизы уже возникла. Предложение, которое здесь было в заключение хода дискуссии об институте независимой экспертизы, вот то, о чем все время говорит Надар, пока мы выхода туда не имеем, и поэтому ответственность за выбор вот по этой схеме не-сли эксперты-рекомендатели. Но оказалось, что эту схему далеко не везде можно реко-мендовать. И ряд наших участников регионов отказался от двухуровневой схемы, и тогда вся ответственность за выбор экспертов упала, скажем так, на региональных координато-ров. Экспертная база по регионам очень различна, очень существенна, и вообще как в лю-бом экспертном опросе полученные оценки отражают субъективное мнение экспертов. Вот почему я задавала вопрос, можно ли сомневаться в том, что высказано.
С точки зрения характера опросника мы использовали второй вариант - это закры-тый опросник. Но вообще-то мы где-то даже совместили и открытый, а закрытый, потому что открытый - это комментарий экспертов в обоснование собственной позиции.
Что же в итоге мы получили? Во-первых, кто у нас участвовал? У нас участвовало 80 экспертов и по составу вы видите: исполнительная власть, представительная власть, научные сотрудники, СМИ, НКО. В общем баланс был почти соблюден, хотя несколько перевес в сторону представительной и исполнительной власти, но эта квота по регионам оказалась разной.
Второй момент - что мы получили. Мы вам дали только в табличной форме. Вот почему мне важно, чтобы вы посмотрели эту табличку. Мы по опроснику устанавливали оценки в качественном выражении, то есть высокая, умеренная, слабая. Скажем, юриди-ческие аспекты прозрачности оцениваются как высокие, как умеренные и как слабые. Но, зная регионы, зная примерную ситуацию в регионах, когда мы получили эти оценки, в таблице у вас приведены только муниципальные образования. Вообще мы делали таким образом. У нас три опроса по муниципальным образованиям и пять опросов по субъектам Федерации. Оказывается, вот эта степень умеренности, отраженная в оценках экспертов, разная. И поэтому мы попытались перейти на условный уровень количественных оценок. Я понимаю, что могут быть нарекания к этому, вот этот механизм сводных количествен-ных оценок в баллах до единицы может вносить определенные искажения. Единственно, что, может быть, нас оправдывает, что эти искажения одинаково вносятся во все оценки.
Что служило коэффициентом взвешивания? Здесь тоже проблема. Я бы очень хоте-ла, чтобы мы ее обсудили на секции, здесь мы уже точно ничего не успеем. Проблема свя-зана с согласованностью оценки мнений. Если бы я разрабатывала стратегию для какой-то бизнес-структуры (я свою позицию высказываю), у меня была бы задача, проводя мозго-вой штурм, обеспечить совпадение мнений экспертов, потому что это определяет страте-гию развития фирмы. А вот нужна ли согласованность мнений, нужна ли она в оценке, ко-гда эксперты по-разному воспринимают и оценивают ситуацию? Приведу Санкт-Петербург. У нас один из экспертов - представитель Счетной палаты, а другой - предста-витель исполнительной власти или законодательной власти. Известно, что уже несколько лет по целому ряду вопросов бюджета, в частности, обслуживания внешнего долга, суще-ствуют разные подходы в Счетной палате и разные подходы в исполнительной власти. Что, в ходе опроса мы должны как-то эти оценки совместить? Это совершенно нереальная задача. Но это разный спектр мнений.
Пока мы использовали такой принцип: если большинство за умеренную оценку, вот здесь она и стоит, как умеренная оценка. Если большинство за слабую оценку, эта оценка слабая. Но я сразу хочу сказать, что псковичами был предложен хороший метод по оценке согласованности мнений, где не менее двух третей должно дать согласованную оценку. Но для меня методологически важно другое: должно ли это быть или нет. С одной стороны, это характеристика недостоверности оценок, если разброс мнений такой боль-шой. С другой стороны, я хочу отметить другое. Посмотрите, пожалуйста, я бы оставила это в оценке, но это бы при анализе послужило, проверка достоверности должна была быть сделана в анализе и я должна бы посмотреть, какие аргументы приводили эксперты. Разброс мнений может быть по такой причине: от не квалификации эксперта, от не знания его этой ситуации, от того, что у него прямо противоположное мнение (такое может быть), третье - это влияние чисто психологического фактора. Вот этот психологический фактор связан с тем, что если я знаю, что эксперт - мой начальник, а я его подчиненный, то я могу внести соответствующие искажения сюда. Вот достоверность этих оценок тре-бует еще дополнительной проверки содержательного анализа комментариев, которые да-вали эксперты с учетом их профессионализма. Может быть, эксперт в этой области и не-достаточно профессионален.
Вот попытка перевести в количественные оценки. Поскольку у нас были разные схемы отбора экспертов и разное количество экспертов по регионам, мы сделали это та-ким путем. Мы в качестве коэффициента взвешивания взяли удельный вес экспертов, давших высокую оценку, умеренную оценку, слабую оценку. И таким образом мы полу-чили оценки прозрачности. И вот следующее, что здесь есть, это сразу результат или ил-люстрация того, как квалификация экспертов влияет на полученные оценки.
Обращаю ваше внимание, что по большинству разделов кроме общественного уча-стия оценки по субъектам Федерации были как умеренные, но переведенная в количест-венные оценки шкала представляет собой вот такой вид. (слайд) Не вдаваясь в подробный анализ, смею все-таки утверждать, и мы это обсудили с региональным координатором, ре-гиональным экспертом, что по Сахалинской области квалификация экспертов оказалась такова, что в силу каких-то, может быть, личных мотивов, обстоятельств, нежелания зани-зить эти оценки реальная ситуация в Сахалинской области не соответствует той высокой оценке, которая по Сахалинской области имеет место быть.
По поводу субъективной оценки вспомните, пожалуйста, вчерашнее высказывание Демина. Что сказал Демин? Демин оценил прозрачность как умеренную, ближе в сторону к слабой, и предполагает, что после той большой реорганизации финансов, которая будет, это пойдет в сторону уже повышения прозрачности. Поэтому с точки зрения содержа-тельного анализа необходим вот такой более глубокий анализ экспертного потенциала, и этот пилотажный опрос показал, что требования к отбору экспертов в регионе как бы формализованные, что ли, требования, в том числе и с нашей стороны заложенные в ме-тодический инструментарий, нуждаются в дальнейшей доработке.
С другой стороны, вот в таком графическом виде представление сравнительных оценок прозрачности бюджетного процесса. Сразу же хочу оговориться, у нас на семина-рах это было: а надо ли это сравнивать. Ведь вот эта сравнительная оценка н является так сказать вынесением вердикта о том здесь так, а здесь так. Эта сравнительная оценка мо-жет только рассматриваться, как некий дополнительный инструментарий, если я этого хо-чу, понимание того, какие же оценки в другом субъекте, и выявление тех болевых точек, где я отстаю. Для меня это вопрос изучения опыта другого субъекта.
Вот это сравнительная оценка бюджетного процесса по разделам. (Слайд) Если я считаю, что Санкт-Петербург и Самара где-то близко совпадают по состоянию дел про-зрачности бюджетного процесса, и я доверяю оценкам экспертов Самары, то я могу про-водить сравнительный анализ и пытаться понять, что позволяет Самаре быть впереди Пе-тербурга или, наоборот, Петербургу впереди Самары.
Сравнительная оценка прозрачности по разделу для муниципальных образований. Здесь у нас Петрозаводск. Кстати, вот эти оценки по муниципальным образованиям пред-ставляются более достоверными судя по той ситуации, которая в Мурманске, Великих Луках и Петрозаводске.
Вот здесь - то же самое, но только по муниципальным образованиям по разделу <юридические аспекты прозрачности>. Вот это означает, что если Мурманск и Петроза-водск считают свои сводные оценки достаточно достоверными, то дальше по вопросам можно определить, где и кто находится на лидирующей позиции. Я позволю себе отме-тить это только по субъектам Федерации по юридическим аспектам прозрачности.
<Насколько ясно определены в бюджетном процессе функции исполнительной и законодательной власти?>. По Петербургу это выше, чем это оценили эксперты по Ново-сибирску.
<Четко ли существующее правовое обеспечение определяет права и ответствен-ность участников бюджетного процесса?>. По Петербургу выше, чем по Новосибирску.
Вот таким образом проходя по всем отдельным вопросам, я могу сказать, где у ме-ня есть некий разрыв в этих оценках по сравнению с тем регионом, и заняться тем, что по-смотреть это всё повнимательнее.
Но, с другой стороны, привожу пример субъективной оценки. <Существует ли пе-речень сфер деятельности, для развития которых администрация может использовать бюджетные средства или бюджетные гарантии?> С точки зрения коррупции это чрезвы-чайно важный вопрос. Существует ли? Вот здесь Новосибирск оценил выше, чем Санкт-Петербург. А в системе финансирования региональной системы это центральный крите-рий эффективности расходования средств бюджета. Это в той концепции реформирования региональных финансов стоит на первом месте. Законодательно закрепленные статьи и сферы деятельности, которые должны финансироваться из бюджета. Если он законода-тельно закреплен, это означает, что он должен соответствовать бюджетным приоритетам и вне сферы вот этого законодательно закрепленного перечня бюджетные средства не могут расходоваться. На мой взгляд, это очень резко повышает прозрачность.
Вообще следует сказать вот какую вещь. Мы попытались дать сравнительные оценки юридических аспектов прозрачности. Обратите внимание на эти точки. Это по од-ному муниципальному образованию и по другому. Здесь три города: Петрозаводск, Вели-кие Луки и Мурманск. Здесь я могу это разложить по вопросам, вот то, о чем я говорила, приводя на примере субъектов Федерации. Здесь совершенно четко это просматривается. Посмотрите, какой разброс в оценках. Это для меня вопрос аналитического материала. Другое дело, что я потом могу не согласиться с этими оценками, но некие болевые точки здесь для меня появляются.
Следующая картинка - то же самое на примере Санкт-Петербурга. Здесь я хотела бы рассказать об очень любопытной тенденции. Когда эксперт оценивает по разделам, он при этом еще, ответив на 18 вопросов, дает свою общую оценку прозрачности и говорит, скажем, что она умеренная. Вот эти оценки мы тоже перевели на количественные оценки и оказывает, что оценка, которую дает эксперт по разделу в целом, гораздо ниже тех оце-нок, как правило, которые он дает по каждому из вопросов, то есть, если я беру за основу оценку по вопросам и перевожу в количественные параметры, то этот уровень оказывает-ся выше, чем средняя качественная оценка по разделам. И вот таким образом здесь не-сколько этих линий: средняя, средняя арифметическая, и здесь тоже мы видим по юриди-ческим аспектам прозрачности по вопросам, которые сюда включены, каким образом, за счет чего получается эта средняя оценка, что выше юридических аспектов прозрачности, что ниже этой средней оценки. Значит это тоже дает как бы дополнительную информацию к тому, что же я должна сделать, чтобы повысить эту прозрачность. Тоже в определенном смысле болевые точки.
Вот еще такая форма представления (слайд), она очень наглядная. И здесь я хочу обратить внимание еще на один важный аспект. Даже там, где совпадают точки в оценках, из этого совершенно не следует, что факторы, за счет которых они складываются, будут одинаковы. У меня может быть оценка по Петербургу и Новосибирску одинаковая, но она за счет разных слагаемых. Поэтому совпадение тоже требует дополнительного анализа.
Здесь - то же самое, только по муниципальным образованиям.
Давайте посмотрим участие общественности в бюджетном процессе. Что нужно сказать? Что, по мнению экспертов, самая низкая оценка, и я думаю, что это соответствует гипотезе, что развитие общественного участия в России пока очень слабое, становление институтов гражданского общества. Здесь на диаграмме выделены те вопросы, которые включены в анкету при опросе экспертов по общественному участию. Обратите внимание:
<Существует ли практика независимого анализа бюджета и бюджетного процес-са?>. Новосибирск и Санкт-Петербург. В Санкт-Петербурге оценивают это выше.
<Участвует ли общественность в бюджетном процессе?> Практически совпадают оценки по Новосибирску и Санкт-Петербургу.
<Имеются ли результаты участия общественности в бюджетном процессе?> Здесь чуть больше, но я думаю, что это оценка эксперта просто потому, что <Стратегия> реали-зует здесь проект. Может быть, это связано с тем, что более активные.
<Закреплены ли в нормативных актах требования доступности бюджетной инфор-мации для общественности?> Новосибирск оценил себя гораздо выше.
<Закреплены ли в нормативных актах требования по обеспечению условий для об-щественного участия?> Опять Новосибирск оказался выше.
<Практическая доступность бюджетной информации для общественности>. Здесь Санкт-Петербург выше. Вы слышали вчера о размещении на сайте проекта бюджета, са-мого бюджета, краткая аннотация, аннотироанный бюджет. И тот процесс, который идет по доступности бюджетной информации, он достаточно активный здесь.
А вот <существует ли потребность общественности и СМИ в информации бюджета и бюджетного процесса>, здесь, наоборот, Новосибирск впереди. Я думаю, что даже по составу участников сегодняшней конференции это тоже характерно отражает роль СМИ, скажем, в бюджетном процессе.
Такое графическое представление тоже дает некие дополнительные результаты.
Что показал пилотажный опрос? Для данной проблемы - я сказала: это проблема отбора экспертов и их квалификация. Мы вчера уже говорили, что складывается некий институт экспертов в рамках вот этой программы. Можно подумать, возможно, что неза-висимость бы обеспечивалась, если бы эксперты из одних регионов оценивали ситуацию в других регионах. Возможен такой вариант, но здесь надо еще работать. Особенно в тех регионах, где главная проблема - это выбор экспертов, экспертной базы нет, экспертная база мала. Особенно это связано с тем, что в ряде регионов, в частности, это касается Са-халина, и коллеги со мной согласились, представители законодательной власти не обла-дают нужными знаниями для того, чтобы выступить в качестве квалифицированных экс-пертов.
Второй момент - методический. Я думаю, что наша ошибка в рамках проекта со-стояла в том, что, структурировав процедуру отбора экспертов, мы недостаточно структу-рировали формы представления этих материалов по оценке.
Третье - это чисто организационные вещи. Организационные вещи связаны с опре-делением времени, когда проводился пилотажный опрос. В ряде регионов это совпало с выборами, с подготовкой бюджета, вернее, внесением на обсуждение в законодательные органы проекта бюджета. Это очень усугубляет процесс, потому что для проведения вот этого экспертного опроса нужны квалифицированные специалисты, а наличие таких ква-лифицированных специалистов лимитировано во времени, скажем, особенно если человек ответственный.
Еще один момент организационный связан с тем, что когда мы сделали эти опрос-ные листы, мы сделали их очень мелкими. А учитывая возрастной состав экспертов, мно-гие жаловались, что заполнять их очень трудно. Это вопрос чисто организационного по-рядка.
Что же касается результатов или оценки движения в сторону прозрачности, что бы я выделила. Я бы выделила здесь вот какой момент, Может быть, открытый бюджет мож-но разместить на сайте, информацию о нем, но это будет не прозрачный бюджет. Сам про-зрачный бюджет еще не значит, что это хороший бюджет. Хороший бюджет, я имею в ви-ду, с точки зрения достаточности средств на расходование и так далее.
Вместе с тем, само движение в сторону прозрачности, как минимум, позволяет ре-шить несколько вопросов. Если мы просто будем ставить вопрос о бюджетной информа-ции, которая будет предстваляться населению, здесь уже говорили об этом, при недоста-точной развитости некоммерческого р=сектора, то ответного процесса может не быть. Но может быть мотивация участия некоммерческих организаций и при условии отсутствия муниципального бюджета на сайте. Речь идет о том, что на сегодня в бюджетном процессе есть несколько точек, которые реально позволяют участвовать некоммерческим организа-циям в бюджетном процессе. Я бы выделила здесь городской заказ, в котором сегодня му-ниципальные гранты, социальный заказ и в рамках нашей работы мы сегодня обосновыва-ем такой институт, как экологический заказ. Объясню, почему.
Вот у нас здесь есть такой вопрос: <существует ли положение о городском заказе и как оно исполняется>. Само наличие положения о городском заказе - это только малень-кий шаг в сторону прозрачности расходования бюджетных средств, потому что практика городского заказа такова, что на сегодня большую часть средств из городского заказа все равно получают те, кто раньше участвовал в выполнении этих обязательств. А вот мне хо-телось бы несколько в другом аспекте повернуть и показать, что такая практика сущест-вует, которая позволяет к бюджетным средствам за счет некоммерческих организаций привлекать дополнительные ресурсы некоммерческих организаций и таким образом уве-личивать средства, которые могут быть реализованы на социальную политику.
Я хочу сказать об опыте Перми. Там по прозрачному бюджету у нас нет информа-ции, вроде бы и нет такой работы, но организация социального заказа там поставлена та-ким образом, что условием участия в НКО является наличие у НКО финансовых ресурсов. Таким образом, поставив такую задачу, а вы знаете, что в НКО ресурсы есть, другой во-прос - их источник, то есть это не только получение из бюджета, а в основном это гран-товские деньги, и, поставив таким образом задачу, в Перми решили таким образом: они увеличили средства, направляемые на социальную политику, на каждый рубль бюджет-ных средств они в 1999 году привлекли 3,9 внебюджетных рублей, а на следующий год привлекли более 4 рублей внебюджетных денег на один бюджетный рубль. Это тоже од-но из направлений, которое, на мой взгляд, важно для регионов, где бюджеты таковы, что средств на решение социальных задач не хватает.
И последнее. Прозрачность в том понимании, как мы это представляем в рамках этого проекта, и то, что отражено в этой анкете, плюс тот методический инструментарий, который у нас есть, пусть пока очень несовершенный, позволяет поставить на некую еди-ную методическую основу саму процедуру оценки прозрачности бюджета. В принципе, на мой взгляд, уже сегодня после доработки это может быть трансформировано на другие города. Было бы, конечно, очень любопытно, если бы такую помощь в оценке прозрачно-сти можно было получить, информационную какую-то поддержку или другую со стороны Государственной Думы, тем более что это по субъектам Федерации. И было бы вообще очень интересно, на мой взгляд, если бы мы могли реализовать в рамках согласованных требований к прозрачности со своими национальными формулировками в рамках проек-тов, которые делаются нашими коллегами. Какие-то крупные города, может быть, столи-цы можно для этого выбрать. Мне представляется, что это было бы интересно. И было бы совсем интересно, если бы могли организовать, скажем, может быть, в рамках союза горо-дов при соответствующей поддержке, если бы мы могли организовать такую работу, ска-жем, Варшава, Таллинн, Санкт-Петербург, Новосибирск и так далее, используя свою базу. На мой взгляд, это было бы очень интересно.
А в методическом плане оценки результатов, которые я сказала, дальше было бы хорошо, если бы мы перешли к методическим основам анализа прозрачности бюджетного процесса. Спасибо.
Т.И.ВИНОГРАДОВА
Спасибо, Маргарита Федоровна. Мы продолжим эту тему в одной из секций.
Объявляется перерыв на 30 минут, после которого начнется работа в секциях
ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНОЕ ПЛЕНАРНОЕ ЗАСЕДАНИЕ
16 июня 2001 года
Т.И.ВИНОГРАДОВА
Начнем работу.
У нас прошли секции в рабочих группах, а затем прошли встречи в рабочих груп-пах.
Секционные заседания были на тематику, которая включена в проекты и многих интересует. Поэтому хотя изначально и не предполагалось дать по несколько слов тем, кто вел эти секции, с некоторым освещением того, что там происходило, мне кажется, что все-таки это целесообразно - поделиться с остальными. Мне кажется, что нужно дать сло-во ведущим этих секций и сказать, что там было.
У нас была секция <Информационное обеспечение>, у нас был мастер-класс и была секция <Прозрачность>.
Андрей Тихонович, пожалуйста, расскажите несколько слов, как прошел мастер-класс.
А.Т.ОШУРКОВ
Дорогие друзья, сама эта затея, связанная с таким интересным названием, как <Мастер-класс>, принадлежит Маргарите Федоровне Замятиной. К сожалению, она сама по себе была очень заинтересована в том, чтобы посмотреть, как у нас все происходит, но находилась в соседней аудитории. Поэтому, как мы поняли с Владимиром Ильичом, ве-дущие правильно ли мы все это делали, это уже остается на нашей совести и на мнении участвующих.
Буквально в двух словах. Мы считали, что на мастер-класс придут людей либо лю-бопытные, либо продвинутые. И заранее мы предполагали, что люди, пришедшие туда, будут ожидать, что мы будем говорить об анализе цифр, об анализе каких-то цифровых тенденций. Мы заранее вчера договорились от этой идеи отказаться. И поэтому весь пери-од того времени, пока мы работали, а мы работали, увы, вместо двух часов, всего-навсего полтора часа, свелся к тому, что мы пытались аудиторию убедить в том, что экономика первична, а бюджет, инструмент реализации экономической политики, вторичен. Вроде бы нам это удалось сделать.
Вторая была наша цель - это попытаться пробудить у аудитории интерес к началь-ному этапу бюджетного анализа, с чего начать.
И поэтому мы по кругу опрашивали разных людей, кто желал высказаться, что они хотели бы видеть в начале бюджетного анализа. Причем были интересные моменты. Не-которые в начале бюджетного анализа хотели бы видеть анализ межбюджетных отноше-ний, другие хотели бы видеть анализ стратегических ориентиров, к которым необходимо прийти муниципалитету или региону, третьи видели в этом во всем доходный потенциал территории. В завершение вроде бы мы как-то коллективно пришли к мысли о том, что все-таки нужно начинать с анализа сущностной проблемы, то есть необходимо сначала сущностную проблему выявить, найти ее экономический смысл, содержание и только по-том уже заниматься бюджетом. И опять же вроде бы у нас это получилось, мне так кажет-ся (если кто сомневается, в прениях может выразить другую точку зрения).
Очень интересный предварительный доклад сделал Владимир Ильич Клисторин, потому что в литературе фактически я не видел нигде, чтобы встречалось понятие "ВМП" - валовый муниципальный продукт. Первый раз это было опубликовано в книжке "При-кладной бюджетный анализ", это замечательно, и очень интересный анализ сделан по го-родам Новосибирской области. И кто внимательно слушал Владимира Ильича, я думаю, эту методику может вполне применить для анализа ситуации в своих регионах, потому что совершенно удивительный, нестандартный анализ именно ситуаций, связанных с эко-номическим ростом, поскольку, в принципе, содержание этого ВМП на душу населения, его тенденция это есть экономический рост в регионе. Да, Владимир Ильич, с вашей точки зрения? Очень интересное сообщение! К сожалению, короткое, 15-минутное. Кто интере-суется, я просто заранее адресую вас к этой книжке; спасибо редакторам, что ее подгото-вили в таком виде. Хотя там есть ремарка, что данная работа не вполне вписывается в концепцию прикладного бюджетного анализа. Это очень интересное сообщение сделал Владимир Ильич.
И в завершение я выполнил то обещание, которое давал где-то полгода назад на одном из семинаров. Я не успел рассказать по поводу программы бюджетных аналитиков в Соединенных Штатах и про те 16 аналитических подходов к анализу бюджета. Ну хотя бы, так сказать, галопом по Европам, очень быстро и конспективно, но мы это смогли сде-лать.
В срок мы уложились. Я вполне удовлетворен тем, что мы сделали с Владимиром Ильичом. Во всяком случае, то, что мы хотели, мы успели сделать, ну, а как оценили слу-шатели, наши участники, наши коллеги, это уже, что называется, взгляд со стороны, тут я не могу комментировать.
Поэтому еще раз повторяю, что бюджетный анализ начинается с экономического анализа. Спасибо.
Т.И.ВИНОГРАДОВА
Большое спасибо. Я узнала, что от информационной секции делает доклад Надежда Хлебникова из Мурманска. Пожалуйста.
Н.ХЛЕБНИКОВА
Наша секция, как уже было сказано, обсуждала информационный процесс, инфор-мационное обеспечение общественного участия в бюджетном процессе. Собственно об-суждение началось с выступления представителя муниципального образования, который сказал, что сайт муниципального образования имеет за два года всего два отклика, два письма. Чем тогда измерять эффективность сайта, и какие у присутствующих по этому поводу мнения и опыт в аналогичных ситуациях.
Обмен опытом привел к таким выводам, что информация о бюджете имеет свою специфику и, будучи в неадаптированном варианте, она слишком громоздка, сложна и не понятна для общего понимания. Нужны не таблицы, а показ динамики, тенденций и обя-зательно сопоставление статистики по территории. Причем проблему эту сумели обсудить по кругу дважды и трижды. Поэтому я передаю такое концентрированное мнение, которое было высказано не в этот промежуток времени, а во второй и третий раз.
Дальнейшее обсуждение было в том ракурсе, что для того, чтобы участвовать эф-фективно в коммуникативном процессе, нужно определить интересы участников этого процесса. И были сформулированы необходимые предпосылки для того, чтобы процесс шел более эффективно, осмысленно и с большим результатом.
Предпосылки или условия таковы, что стороны коммуникативного процесса как со стороны власти, и особенно со стороны общественных объединений, должны четко сфор-мироваться. Должен быть оформлен заказ на информацию бюджетную со стороны обще-ственных объединений. Заказ этот должен выступать не в виде каких-то общих, деклара-тивных требований, а должна быть привязка к определенной территории, которая касается бюджетного процесса, то есть за цифрами должны стоять реальные понятия, реальные ин-тересы территории, а за ними реальные интересы реальных людей. На основе этого фор-мулируются целевые группы и только потом уже возможно эффективное влияние на про-цесс.
Детализация и дальнейшее обсуждение этих положений свелась еще к таким на-ходкам, открытиям или повторениям общеизвестного, что, может быть, неправильно ста-вить вопрос о том, что власть должна информировать население и общественные объеди-нения о бюджете, а вопрос ставить так, что в равной степени и власть, и население имеют право на полную муниципальную информацию. Должен быть определен стандарт инфор-мации, в котором власть должна ее преподносить, а уже дело НКО, имея этот стандарт, популяризировать и адаптировать то, что оно считает наиболее нужным, наиболее акту-альным.
И еще обсуждение касалось формирования такой стороны коммуникативного про-цесса в больше степени, как общественные объединения.
Коснулись проблемы тренингов, которые в состоянии помочь сформировать эти интересы. То есть речь шла о том, что необходимы образовательные программы, для того чтобы эти интересы были и осознаны, и в достаточной степени выражены. И только после этого можно говорить о совместных действиях, совместных программах общественных объединений и власти.
Еще достаточно новой информацией при этом обсуждении было сообщение о том, как проходят подобные процессы в Великобритании, где речь идет уже не об открытости или закрытости бюджетной информации, а о том, что это выносится на уровень выработ-ки общей стратегии во время выборных кампаний, и вопрос ставится таким образом: бюджетная информация становится способом и средством (когда ею овладевает та или иная лидирующая сторона в выборах), как вести оптимальным образом страну как лиди-рующую, то есть отношение к бюджетной информации уже не на уровне открытости или закрытости оценивается, она используется для того, чтобы вести страну как лидирующую в мировом процессе.
Т.И.ВИНОГРАДОВА
Спасибо. И третья секция, которая прошла до обеда, - секция, посвященная такой, наверное, центральной тематике конференции (помимо общественного участия), как про-зрачность.
М.Ф.ЗАМЯТИНА
Я думаю, что это была самая малочисленная секция, у нас на секции было всего 8 человек. (Надо сказать, что остальные были настолько интересны, что если бы я не была ведущей, то я бы, наверное, тоже ушла, скажем, на мастер-класс.) Но вместе с тем это по-зволило сконцентрировать внимание, и были выделены такие направления.
Во-первых, мы сегодня много говорили о юридических аспектах прозрачности и шел разговор о том, что юридические аспекты прозрачности на уровне субъекта и города в значительной степени зависят от того, каковы законодательные условия на федеральном уровне; тут плохо разграничены полномочия, и поэтому очень сложно об этом говорить.
Второй блок был связан с вопросом, который поднимался нашими самарскими коллегами, вопросом, который, на мой взгляд, очень важен (вообще, все вопросы как бы перетекают из секции в секцию, это совершенно естественно), - это отношение властных структур к процессу прозрачности. Действительно, регионы - участники проекта находят-ся в разных условиях. Скажем, очень благополучная обстановка (и об этом на секции го-ворилось) в Петрозаводске, там есть понимание, не возникает больших проблем во взаи-модействии, мы в этом убедились по вчерашнему выступлению и сегодня. А, скажем, в Самаре достаточно сложно с налаживанием контактов. То есть отношение властных структур в значительной степени влияет на организацию работ по прозрачности.
Следующий момент касался этой спорной проблемы, которая у нас здесь уже воз-никла по поводу интерпретации результатов и возможности использования количествен-ных оценок. Был предложен такой ход, который, на мой взгляд, очень трудный, но по-смотреть его можно, конечно: скажем, общественное участие в бюджетном процессе мо-жет оцениваться по количеству и качеству проведенных общественных слушаний по бюджетному процессу.
Но думаю, что не по всем индикаторам прозрачности можно будет выявить такие оценки.
Очень интересное предложение, на мой взгляд, поступило в секции, и мы его все одобрили и поддержали, от наших коллег из Петрозаводска, от Людмилы Васильевны Прохоровой. Речь идет о том, что мы пытались произвести оценки по этим индикаторам прозрачности, и там, где прозрачность выше, это означает, что нормативно-правовая база, документы, они в какой-то степени, условно, могут выступать неким эталоном для друго-го региона.
Было предложено в рамках проектов <Стратегии> собрать все нормативно-правовые акты по городам-участникам проекта, и на основе их анализа обеспечить доступ всех желающих к этой нормативно-правовой базе.
Еще один аспект касался эталонности в оценке, эталонные сравнения для эксперта, как он себе представляет этот эталон.
Но очень коротко я хотела бы вас познакомить с основным докладом, который был на секции. Вот этот основной доклад, к сожалению, по регламенту мне не удалось его в своем докладе коснуться, но мне хочется обратить ваше внимание, потому что это вполне конкретный механизм общественного участия, и как только сейчас мы узнали, на мой взгляд, это пример того, что бюджетный процесс является полем межсекторного взаимо-действия. Мы, со своей стороны, проводили большую работу в рамках проекта, которая касалась вот чего. Я прошу вас обратить внимание, что в бюджетном процессе самой за-крытой и, в известном смысле, потенциально коррумпированной сферой деятельности яв-ляется внебюджетная деятельность, которой занимается исполнительная власть. Внебюд-жетные фонды - самые закрытые фонды. Мы выбрали фонд, который будучи небюджет-ным, сегодня аккумулирует бюджет, у нас он называется целевой бюджетный фонд, хотя не везде это так. Речь идет об экологическом фонде.
Почему мы выбрали его в качестве анализа? Дело в том, что мы на большинстве семинаров и конференций говорим о НКО социальной направленности. В то же время в регионах НКО экологические проделали путь очень интересный - от абсолютной кон-фронтации к нацеленности на партнерство. Я не говорю, что это все НКО. Но есть такая группа НКО, обладающая, кстати, большим потенциалом, потому что в этих НКО сотруд-ничают специалисты науки, скажем, в частности в Санкт-Петербурге. Значит, потенциал есть, возникает вопрос его реализации. И в том докладе, который у нас был, был проведен экспертный опрос тоже представителей всех секторов, который подтвердил возможность такого подхода. Формально существует утвержденный распоряжением губернатора коор-динационный совет, куда входят два НКО. В основном это генералитет, это директора различных институтов, организаций и так далее. Но это абсолютно мертворожденное ди-тя. Вот он был утвержден формально как бы закрыто - представительство общественно-сти есть формировании сметы экологического фонда, но реально он не действует, и все делают только представители Администрации. В итоге экологический фонд по сравнению с тем бюджетом, о котором рассказывал вчера Юрин, он в виде приложения к бюджету содержит только цифры направлений расходования. И сам Комитет финансов подтвер-ждает, что реформирование бюджетной системы - и на сферу образования, и здравоохра-нения распространяется - это не трогают они, у них до этого не доходят руки. Они пока взялись только за дорожный фонд, там большие деньги. Здесь не такие большие деньги.
И мы сформулировали свои предложения. И в частности, мы в качестве НКО-посредника выделили Ассоциацию экологического предпринимательства при Торгово-промышленной палате. Вот это узкая такая как бы задача. Но в это время шла экология города, и сегодня стало известно, что с предложением о создании механизма взаимодейст-вия с некоммерческими экологическими организациями вышло уже Управление по охране окружающей среды. Таким образом, инициатива идет как бы с той и с другой стороны, и это реальная возможность для межсекторного взаимодействия.
Спасибо.
Т.И.ВИНОГРАДОВА
Сейчас мы переходим к итогам работы в группах. У нас были следующие группы: "Некоммерческие организации", "Эксперты", "Власть", "Бизнес плюс СМИ" и группа "case studie" общественных слушаний (несостоявшегося или состоявшегося мероприятия в Пскове).
Я позволю себе начать с последнего, поскольку это несколько выбивается из рабо-ты других групп, которые обсуждали возможности дальнейшего продвижения, развития, внедрения социальной технологии "Прозрачный бюджет" с позиций интересов этих уча-стников, и рассказать о том, что было и что мы обсуждали на группе, куда собрались практически все координаторы проекта (я удивилась такой заинтересованности, очень всем благодарна; очень много людей было, кто хотел использовать это падение с лошади, чтобы взять горсть земли и подняться снова), и сказать о том, как проходила эта группа.
Прежде всего, я напомню, какова ситуация. Мы начали с произношения тех фактов, которые сопутствовали проведению этого мероприятия. По плану-графику проекта в Пскове были запланированы общественные слушания. Естественно, мы их внесли в план-график еще в июле прошлого года, изначально они передвигались некоторое время, и в итоге на семинаре, который состоялся в апреле, мы предположили, что эти слушания пройдут в середине мая. Была назначена дата - 11 мая, но, поскольку то власти не могли и отказывали координатору, то еще что-то, передвинулись они на 28 мая. В итоге на эти слушания собралось 11 представителей органов власти и 3 представителя некоммерческих организаций, в результате чего в муниципальной газете "Псковская правда" появилась статья, которая всем здесь доступна (кто заинтересуется, может ее прочитать), которая показывает, что это вовсе не общественные слушания и критически оценивает этот факт.
После некоторого обсуждения прозвучали совершенно различные оценки. Эти оценки показывают нам ситуацию с трех сторон. На двух я остановлюсь; третья сторона - это то, что не следует обращать внимание на эту заметку и не надо считать ее оценочной, как бы муниципальная газета - она непринципальна, незначима. Но для нас, тем не менее, это явилось прецедентом такого обсуждения и анализа этой ситуации. Первая группа та-ких выводов относится к причинам менеджмента. А вторая группа фактов относится к внешней ситуации в Пскове.
Говорилось, что внешние обстоятельства в Пскове сводятся к тому, что сменилась политическая власть и Общественная палата, которая была иницииатором этих слушаний и поддерживала предыдущую власть, оказалась как бы не в фаворе, ее статус значительно упал, и некоммерческие организации, соответственно, не слишком серьезно к ней отне-слись, когда она инициировала проведение такого мероприятия. Это один такой внешний момент.
Следующий внешний момент был высказан одним из наших экспертов-координаторов - что в Пскове (поскольку проект ведется очень давно и неоднократно про-водились общественные мероприятия) просто исчерпан интерес к бюджетной теме, она "замылилась", ничего нового, как идея, не вылезает, и это просто уже неинтересно, то есть само сообщество не готово продолжать и искать, ему нужно внешнее вливание идей.
И третий внешний момент - это конкуренция некоммерческих организаций, в част-ности ресурсных центров, которые присутствуют на территории Пскова, и наше меро-приятие просто попало в жернова этой конкуренции.
И как бы внутренняя ситуация, которая для нас явилась, наверное, серьезным толч-ком (я надеюсь, что псковская группа сделает для себя определенные выводы).
Это то, что менеджмент мероприятия был достаточно слабый. Какие высказывания были? То, что некоммерческие организации - весьма безответственные люди, и их надо предупреждать по три раза, там за две недели, за неделю, за день, обзванивать, посылать факсы, выдумывать интересную идею, посылать электронной почтой, неоднократно, лич-но мотивировать, и в том числе была высказана идея материально мотивировать прихо-дящих на общественные слушания.
Следующий момент. Было сказано, что время было выбрано неудачно. Оно было рабочим, а некоммерческие организации все очень заняты и работают, и поэтому не смог-ли прийти.
Еще один момент связан с тем, что слишком много полагались на <Стратегию>, ко-торая находится на определенной дистанции от Пскова, которая не может контролиро-вать, лично встречаться со всеми, не следует на нее все время полагаться. При этом были проведены совершенно успешные мероприятия в других городах - в Петрозаводске и Самаре.
Остановились мы на том, что по тем вещам, которые присутствуют на этой группе, следует, наверное, после того, как мы разойдемся, проанализировать еще раз эту ситуа-цию, сделать для себя определенные выводы. И если интерес к общественным слушаниям есть, более тщательно в следующий раз готовиться.
Вот такая у нас была группа. И я считаю, что это очень полезно для всех участни-ков, для нас, конечно, в первую очередь.
Может быть, есть вопросы? Если вопросов нет, тогда давайте заслушаем доклады от других рабочих групп, которые были, и начнем по порядку с некоммерческих органи-заций.
Б.ЦИРУЛЬНИКОВ
Очень хорошо, что мы все в общем-то красиво подходим к завершению нашей конференции. И я буду говорить о работе группы, которая посвящена, как говорится <третьему сектору>, но я считаю одним из первым и очень важных в том процессе, о ко-тором мы сегодня будем говорить.
На нашей секции было семь плюс один. Семь сидели постоянно, один кто-то при-ходил, кто-то уходил. И у нас была очень интересная география - это от Западной Украи-ны до столицы автомобилестроения нашей страны, на всем протяжении с запада на вос-ток. У нас была очень интересная группа в том плане, что присутствовали представители различных некоммерческих организаций, имеющих различные целевые группы. И еще было интересно тем, что присутствовали организации, которые находились на разной ста-дии взаимоотношений с бюджетом, с организацией бюджетного процесса, с оценкой бюджетного процесса. Высказывались несколько мнений и мыслей, которые я хочу пере-дать.
Но в самом начале, перед тем, как рассказать, хочу сказать, что в связи с этим мне вспомнился старый добрый анекдот, который я хотел бы рассказать. Я думаю, что он мно-го чего покажет.
Одного папу вызывают в школу. Он пришел туда, ему говорят: Ваш сын на драном мопеде приезжает в школу, курит какие-то бычки, пьет какую-то бормотуху, таскает дев-чонок за косички, в общем плохо себя ведет. Папа пришел домой, взял сына, посадил в красивый мерседес, отвез в ресторан, дал закурить мальборо, налил дорого коньяка, пока-зал, какие есть красивые женщины. Сын открыл глаза и сказал: <Папа, я тоже так хочу!>. На что ему папа сказал: для этого, сын, надо учиться, учиться и учиться.
Так вот в самом начале мы пришли к тому, что для того, чтобы НКО участвовать в процессе, который называется "бюджетный процесс", надо многому и многому учиться, многое делать самим и в этом участвовать.
А теперь дальше, что мы поняли, обсуждая? Что некоммерческие организации хо-тят и могут участвовать в двух частях: в организации и работе по составлению бюджета, в организации работы по составлению программ, а также и в теме "Освоение бюджета".
По первой части - организация и составление программ и участие в бюджете - мы решили на группе, что участвовать в составлении основных статей бюджета, наверное, для НКО не имеет смысла, а есть огромный смысл в работе по целевым программам, ко-торые затрагивают основные целевые группы - те, которые представляют НКО.
В части работы с бюджетом мы также поняли, что есть несколько очень важных моментов, где можно работать, для того чтобы бюджет был прозрачным, для того чтобы то, что мы делаем, воспринималось на самом деле профессионально. Для этого НКО должны иметь сами достаточно хорошие элементы прозрачности своей деятельности и ве-сомости. Второе, что НКО должны сами выполнять все те стадии, которые есть в бюдже-те, публиковать и свои отчеты (чем они занимаются, что делают). В-третьих, что неком-мерческие организации должны уметь и знать, что такое сам по себе бюджет и как он по этому плану строится, поэтому должны сами иметь определенную финансовую стратегию и свою финансовую деятельность, хорошую кредитную деятельность свою.
Кроме того, мы пришли к тому, что не надо входить в бюджетный процесс и пы-таться участвовать, когда уже что-то делается, надо всем этим заниматься заранее: во-первых, участвовать в написании определенных законов и, во-вторых, участвовать в такой политической части, которая называется "выборы" (выборы депутатов, выборы опреде-ленных людей, которые занимаются этим).
И я уже сказал, что самое главное для НКО это уметь и участвовать в написании определенных программ, достаточно активно идти на контакты по общественным слуша-ниям этих программ и вносить те или другие предложения.
Конечно, много всего интересного было сказано, я просто как бы подвожу итог.
И последнее (это, наверное, из серии "спасибо, партия, тебе за наше счастливое детство"). Очень много раз звучало большое спасибо "Стратегии" за то, что она нас собра-ла, дала возможность обо всем здесь сказать и высказать какие-то свои мысли. (Аплодис-менты.)
Т.И.ВИНОГРАДОВА
Вопросы будут? Спасибо большое.
Пожалуйста, вторая группа - это группа экспертов. Владимир Ильич Клисторин.
В.И.КЛИСТОРИН
Уважаемые коллеги, наша группа насчитывала в своем составе 13 человек, при этом, по крайней мере, человека четыре, а то и пять могли претендовать на лидерство в этой группе, что, естественно, существенно осложняет работу. Вообще говоря, все экспер-ты - это люди творчески индивидуальные, предпочитают работать в одиночку, имеют за пазухой некие ноу-хау, изюминки и прочие вещи, которыми не очень иногда делятся. Хо-тя это по настроению.
Итак, мне предполагалось как одному из соведущих группы, что мы все знаем, что такое эксперт. Это некий специалист, человек, имеющий специальные знания, способный давать аргументированные оценки, представляющие интерес не только для него самого. Исходя из этого методологического положения, предполагалось, что будем обсуждать два вопроса. Как у нас сейчас построена работа экспертов, как ее следовало построить, по-скольку проект движется уже не один год. И второе - не перейти ли нам, не замахнуться ли нам на создание некоего виртуального сообщества экспертного со своими правилами, со своими критериями отбора, и некими, может быть, общими моральными ценностями.
Далее. Мы, как люди творческие, высказались по поводу этих и других вопросов, и поставили очень много вопросов, порядка двух десятков. Мне кажется, что в такой рабо-чей группе постановка вопроса более ценна, чем готовый ответ. И, естественно, по ре-зультатам работы группы следовало бы подумать и всем присутствовавшим там, и при-сутствующим здесь, и, может быть, в какой-то специальной группе.
О составе участников. Мне показалось, что там присутствовали как бы три группы. Одних можно было бы назвать условно учеными, они имели некий академический инте-рес. Вторая группа - это методологи, которые пыталась выстроить безупречные техноло-гии, в которые можно было бы встроить экспертную работу. И третьи - это практики, ко-торых интересовал конечный результат, безотносительно способов добывания этого ре-зультата.
Но мы же на самом деле сделали больше. Мы пришли к тому, пусть это не согласо-ванное решения, но они не вызвали такой немедленной и жесткой критики, поэтому они представляют некий позитивный интерес.
Предлагалось создать некие процедуры экспертизы. Это какие-то модельные по-ложения. <Стратегия>, на самом деле имеет, пусть не всегда однозначно описанные тех-нологии работы, будь то в области образования, будь то в области бюджетного анализа или чего-то другого. Во всех этих вещах есть несколько экспертов, на самом деле. И, мо-жет быть, здесь перейти к процедурам экспертизы.
Мы уже и нашли много экспертов и, по-видимому, потеряли много экспертов. Сле-довательно, мы кое-что знаем по критериям отбора.
Далее. Надо постоянно думать о потребителях информации.
Был поднят вопрос о структуре экспертной деятельности и культуре экспертной деятельности. Высказали предложение создать некий шаблон, если хотите, это модельная технология, и стандарт экспертизы, стандарт работы эксперта. По-видимому, это на самом деле очень трудная вещь. Экспертная работа - это не только технология или что-то, воз-можно, превращаемое в технологию, это не только некая методика, это, вообще говоря, иногда и искусство.
Далее. Было высказано предложение о том, чтобы и сами эксперты, и технология их работы, и результаты их работы имели некую количественную оценку. По-видимому, к этому нужно стремиться, хотя, повторяю, это трудно.
И, наконец, последнее, что я успел записать, - было предложено создавать типовые методики анализа.
Конечно, в своем кратком выступлении я какие-то важные вещи упустил. Но, поль-зуясь случаем, скажу, что не только я записывал, но и многие другие присутствующие (по-моему, вообще почти все); очень ценные замечания записал Нодар, которому я ис-кренне благодарен, как всегда, и Вера. Спасибо всем. (Аплодисменты.)
Т.И.ВИНОГРАДОВА
Вопросы будут? Нет.
Следующая группа - "Власть". Пожалуйста, Николай Рыбаков.
Н.РЫБАКОВ
Большое вам спасибо. "Власть", естественно, была самой большой группой, нас было 15 человек, причем никто не уходил, только новые приходили.
И начну я с замечания, которое мне сделали совсем недавно. Некоторые пришли к выводу, что прозрачный бюджет это тот, который на кальке напечатан, его насквозь вид-но, это и есть прозрачность.
Наша группа ответила на два с половиной вопроса. Сначала мы говорили о том, чем для власти выгоден прозрачный бюджет и каковы формы прозрачности и технологии продвижения этой прозрачности бюджета. Я очень коротко самые интересные моменты отмечу, потому что в нашей группе, я думаю, даже были сделаны небольшие открытия по тому, чем же, оказывается, он выгоден для власти.
Во-первых, было сказано, что прозрачный бюджет поможет органам власти объяс-ниться с народом и в какой-то степени снимать иждивенческие настроения среди населе-ния. То есть если бюджет непрозрачен, то на его примере вы ничего не сможете объяс-нить.
Также прозрачность бюджета помогает повысить имидж региона, и это влияет на его инвестиционную привлекательность, особенно для иностранных инвестиций.
Также, на мой взгляд, было очень интересное высказывание, что если законода-тельная, представительная власть прежде всего заинтересована в том, чтобы переизбрать-ся на следующий срок, то чиновники исполнительной власти заинтересованы в том, чтобы понравиться вышестоящему начальству, и здесь прозрачность тоже может помочь; так как в бюджетных посланиях у нас теперь постоянно говорится о прозрачности бюджета, то, соответственно, губернатору надо сказать: ну как же, Президент говорит про прозрач-ность, давайте мы будем такими хорошими и сделаем прозрачный бюджет.
Следующее - это то, о чем говорила Маргарита Федоровна, что лозунг прозрачного бюджета может помочь в предвыборной борьбе, очень многие понимают это как один из своих политических лозунгов, и, соответственно, если предстоят выборы, то можно пред-ложить органу власти делать прозрачный бюджет, чтобы потом это можно было поднять на флаг как лозунг в кампании по переизбранию.
Следующее - это прозрачный бюджет как инструмент лоббирования интересов ре-гиона в бюджете более высокого уровня. Если у вас прозрачный бюджет и вы в нем дока-зываете, что у вас действительно не хватает средств на финансирование образования, здравоохранения, ЖКХ и так далее, то вы можете прозрачным бюджетом лоббировать ин-тересы региона в органах власти более высокого уровня.
Но при этом также было отмечено, что недостаточно самого бюджета, потому что из таблиц непонятно, достаточное финансирование идет или недостаточное; соответст-венно, к бюджету должны быть пояснительные материалы, где будет пояснено, что у нас есть сто рублей на финансирование детского садика, а на самом деле нужно двести пять-десят рублей (потому что кому-то может показаться, что сто рублей это не только доста-точно, но и много).
Вот тоже интересно. Один из петербуржских экспертов предложил рассматривать открытость бюджета и прозрачность как элемент переложения ответственности с депута-тов на жителей. Мы же вам сказали, что мы этого не сделаем, потому что нет денег, все, теперь вы ответственны. Но тут же было небольшое противопоставление, что открытость - это оправдание недееспособности власти.
Также был приведен интересный пример, что элементом прозрачности может слу-жить согласование налоговых ставок на стадии планирования бюджета. Это может при-вести к повышению заинтересованности налогоплательщиков в уплате налогов. Но это в основном касается, конечно, юридических лиц.
Также прозрачность как борьба с коррупцией.
В малом бизнесе отмечалось, что прозрачный бюджет, особенно на местном уров-не, может заставить малый бизнес лучше платить налоги, то есть не пытаться самостоя-тельно делать какие-то социальные программы, выступать в качестве спонсоров, а просто платить налоги.
Два тезиса выдвигал Митрохин о том, что это помогает провести самооценку, про-вести самоанализ для власти. И, собственно говоря, как можно управлять тем, что ты не знаешь. И здесь был разговор о том, что губернатору выгодно самому, чтобы контролиро-вать своих подчиненных, иметь прозрачный бюджет, потому что при непрозрачном бюд-жете подчиненные губернатора тоже могут его очень легко обманывать. И там был не-большой разговор про Черепкова, который, в отсутствие представительного органа, сам по три часа с утра расписывал все платежки для детских садов, школ и так далее. Но это был единственный пример.
А дальше мы перешли к тому, каким образом можно добиваться этой прозрачно-сти, формы прозрачности и технология достижения ее. Естественно, они вытекают из за-интересованности. Поиск союзников, заинтересованных в этой открытости бюджета, по-иск союзников во власти. Это депутаты, которые хотят переизбраться. Надо сказать, что в исполнительной власти есть губернатор, который тоже хочет переизбраться.
Следующий пункт - обучение вновь выбранных депутатов. Это тоже элемент про-зрачности. Потому что мы говорили о том, что во власть зачастую, не столько исполни-тельную, сколько законодательную, представительную, местное самоуправление, прихо-дят люди, которые абсолютно не подготовлены, и некоторые из них хотят этому научить-ся, не все. Но если человек хочет, его нужно научить.
Следующее. Также был приведен Митрохиным интересный пример по Воронежу, когда приход бизнесменов во власть способствовал улучшению бюджетной политике и более правильной структуре расходования средств.
Дальше как форма прозрачности, технология ее достижения, приведен пример го-родов Петербурга и Братска, в которых введена автоматическая система исполнения бюд-жета, при которой невозможно финансирование расходов, которые не были определены в бюджете.
Если вы помните, когда было выступление Демина, я его спрашивал, они решили записать как технологию достижения прозрачности - это публикование отчетов о бюдже-те финансовым органом вышестоящего органа. То есть, субъект Федерации публикует бюджеты всех муниципалитетов на своей территории, а федеральное Министерство фи-нансов публикует бюджеты всех субъектов Федерации.
Следующая технология достижения прозрачности - это проведение конкурсов. Здесь мы достаточно много об этом говорили, как о необходимости принятия федерально-го закона о муниципальном заказе, потому что, ну проводятся конкурсы сейчас в Петер-бурге для муниципалитетов, но всем известно, что практически всегда это проводится фиктивно.
И следующее - придумать кукую-то технологию, потому что условное воровство происходит уже на стадии формирования бюджета, когда закладываются завышенные та-рифы, когда закладываются сметы раздутые.
И потом может быть всё очень четко, с бюджетом будет всё совпадать, отчет будет полностью совпадать с бюджетом, но на самом деле это воровство заложено уже в самом бюджете. И один из возможных путей решения этой проблемы - это формирование ко-миссий по проверке обоснованности тарифов, обоснованности смет, в которые обязатель-но должны входить депутаты и представители некоммерческих организаций.
Кроме того, про любимые слушания, конечно, говорили, и говорили про то, что они должны проходить не только по принятию бюджета, но и по этапам бюджетного про-цесса. И тут же говорили о том, что публиковать надо не только принятый бюджет, но и проект бюджета, и предпроектную документацию, под которой те, кто говорили о ней, понимали, допустим, прогноз социально-экономического развития; он распространяется среди депутатов, он публикуется, допустим, даже на интернет-сайтах Комитета финансов в Петербурге, но то, что называется опубликованием в средствах массовой информации, то есть в газетах, пока не происходит.
Также мы говорили про аудит, аудит цен по муниципальным заказам, официаль-ную публикацию цен по муниципальным заказам, чтобы было известно, что покупается по какой цене (допустим, молоко для детских садиков покупается за 10 рублей, или за 20, или за 30); то же самое про мониторинг по банковским услугам, чтобы всем было извест-но, под какой процент размещается, почему в этом банке, а не в том; публичное ведение книги долгов муниципального образования, чтобы было известно, хотя бы даже депута-там, какие есть долги.
И на чем мы остановились, почти уже заканчивая (и здесь был приведен пример Петербурга), это исключение возможности для исполнительной власти изменения бюдже-та без представительной власти, без законодательных собраний. Потому, что сейчас это есть; я приводил пример реконструкции крупного дворца спорта, когда разница была в 6 раз, даже больше чем в 6 раз, в результате того, что в тексте закона записано, что губерна-тор имеет право перераспределения между строками бюджета, и здесь ничего не сделать.
Также мы говорили о том, что нельзя допускать возможности изменения бюджетов прошлых лет. Даже в Петербурге, где нам говорят о том, ах, какой открытый бюджет, за-частую бывает так, что потом Администрация говорит: вы знаете, мы не можем вам отчи-таться по тому бюджету, который был принят; вы сейчас внесите изменения в бюджет прошлого года - мы вам отчитаемся.
И последнее, о чем всегда говорится, это более подробная бюджетная классифика-ция (кроме того, что ее надо изменять, ее надо делать более подробной и на региональном, и на муниципальном уровне), это перевод льгот в денежный эквивалент (для того чтобы было понятно, сколько денег конкретно на что) и прекращение нецелевых трансфертов, то есть только целевое финансирование.
Всё. Спасибо большое.
Т.И.ВИНОГРАДОВА
Вопросы будут?
А.Т.ОШУРКОВ
Николай, вы привели несколько примеров, поэтому у меня вопрос лично к вам. Как вы думаете, правда ли то, что говорит петербургская власть, что бюджет Санкт-Петербурга а) социально ориентирован, б) сбалансирован, в) прозрачен? Согласны ли вы с этим, лично вы, с учетом вашего личного опыта и так далее?
Н.РЫБАКОВ
Ну, с учетом личного опыта можно говорить либо абсолютно, либо относительно. Относительно, наверное, да, а абсолютно, конечно, нет, потому что мы очень много обсу-ждали на нашей группе и был пример школы, когда известно, что на все школы Выборг-ского района (я про свой район говорю) тратится 250 миллионов; какая школа сколько по-лучает - совершенно неизвестно, этого ничего нет. Поэтому с прозрачностью большие проблемы.
А.Т.ОШУРКОВ
Но вы можете согласиться с утверждением петербургской власти?
Н.РЫБАКОВ
Нет. Хотя наш бюджет, конечно, самый лучший в стране! (Смех.) Спасибо. (Апло-дисменты.)
Т.И.ВИНОГРАДОВА
Группа средств массовой информации и бизнеса. Виктор Павлович Юкечев, Ново-сибирск.
В.П.ЮКЕЧЕВ
Начну сразу с бизнеса, поскольку по поводу информации мы можем гордо сказать, как во время одного из телемостов, как вы помните, советская гражданка сказала: <Секса у нас нет!>, информационного бизнеса у нас нет. Наверное, потому, что вообще в стране с ним плохо, если рассматривать информационный бизнес, который издает публичные газе-ты общедоступного содержания. Они не могут сегодня быть самодостаточными экономи-чески, поэтому не являются таким привлекательным полем для бизнеса. Но, тем не менее, хочу заметить, чтобы больше к этой теме не возвращаться, что на карте России есть уже точки, где вырастают так называемые издательские дома, особенно в регионах это замет-но, занимающиеся различными видами медийного бизнеса, рекламные, телевизионные га-зеты, которые дают в основном доход, и позволяют им выпускать убыточные обществен-но-политические газеты. Имейте в виду, что ними сотрудничать можно будет долго, они выживут, что бы ни случилось дальше в России со средствами массовой информации.
Теперь о чем говорили мы. Вообще в нашей группе была могучая кучка - 4 челове-ка. Теперь попытаемся выяснить, чьи же интересы мы представляли.
Я являюсь директором филиала Сибирского Института развития прессы, имею к этому какое-то отношение. Из Ярославля Павел Исаев и Антон Балкин представляли Центр социального партнерства, общественную организацию. И Андрей Тимофеев - ис-следователь-экономист, который изучает общественное участие в бюджетном процессе, представлял Институт экономики Чешской Республики.
Поэтому мы попытались сначала обозначить, а что же собой представляет россий-ская и региональная пресса, каковы интересы общественных организаций по взаимодей-ствию с той, уже существующей разновидностью прессы, что нужно делать, чтобы и сама пресса модифицировалась во что-то цивилизованное, и взаимодействие продолжалось, развивалось, совершенствовалось.
Итак, мы просто констатировали, поскольку заострять на этом внимание не было смысла большого, что сегодня пресса российская представляет собой три основные разно-видности: это государственная, муниципальная, во всяком случае, имеющая отношение к какой-то подпитке из различных бюджетов, различные разновидности частных средств массовой информации, из различных источников финансируемые, и так называемая пар-тийная пресса. Но не один из этих типов за счет одного источника финансирования тоже существовать не может. И поэтому, если однажды утром мы проснемся и узнаем, что вступил в силу закон, обязывающий прессу тоже быть прозрачной экономический, рухнут две трети средств массовой информации. Резко уменьшится количество ангажированной прессы, а рекламный рынок останется тот же.
Итак, первый вывод, что общественные организации в целях своего же взаимодей-ствия и выхода со средствами информацию на аудиторию, должны всячески лоббировать закон, который в виде проекта внесен сейчас в Думу, об основах экономических отноше-ний в сфере массовой информации, который обязывает все средства массовой информа-ции быть экономически прозрачными.
В большей степени, естественно, мы говорили о различных вариантах, уже сущест-вующих и желательных, взаимодействия общественных организаций, в целом третьего сектора, с этими, существующими на сегодняшний день средствами массовой информа-ции.
Мы сразу договорились, что нехорошо формулировать проблему таким образом, что с журналистами надо дружить. Этого сегодня хотят все: олигархи, мафия, власть. Не надо следовать этому сценарию, надо действовать как-то иначе.
В качестве одного из вариантов, уже реализуемая модель, о которой рассказали Антон и Павел из Ярославля, правда, некий тоже паллиативный вариант, некая разновид-ность общественного договора с местными средствами массовой информации у них реа-лизуется сейчас, и этот договор преследует цель информационного обмена. Пресс-релизы и различные виды информации поставляются в прессу, которая потом этими редакциями воспользуется по своему усмотрению, но, во всяком случае, информационный андеграунд у них есть.
Дальше мы говорили о том, что, конечно же, этого недостаточно. Нужно вместе с прессой, помогая ей в своих же интересах, создавать различные экспертные группы, про-водить опросы, фокус-группы, и поставлять эту информацию в средства массовой инфор-мации, которые своими силами добыть это не способны.
Потом мы говорили о том, что те же общественные организации могут помогать средствам массовой информации изучать свою аудиторию, что сегодня ни профессио-нально, ни по своим собственным ресурсам далеко не все редакции могут делать. Уточ-нять интересы населения, особенности аудитории, которая меняется во времени и про-странстве для того, чтобы в более целевом формате работать с этой аудиторией.
Дальше мы говорили о том, что как бы ни происходили процессы лоббирования совершенствования правового пространства на федеральном уровне, что всегда есть про-цесс как бы с открытой датой, как бы ни изыскивались и какими бы эффективными ни были эти точечные попытки взаимодействия с различными средствами массовой инфор-мации, без изменения уровня профессионализма самих журналистов сегодня многого то-же не изменить. Никто из моих коллег никого никогда не учил анализу бюджетного про-цесса. Называние каких-то элементарных вещей, если или слушание состоялось, или об-народование проверки счетной палаты, это так; если совершенно открытый конфликт, как встречается иногда у нас в Думе (кто-то кому-то в лоб даст), это тоже всё очевидно, это способны описать, но искать на различных этапах бюджетного процесса конфликты, ин-тересы и их уметь анализировать, препарировать и понятно подавать, этому никто никого не учит. Поэтому безусловно хорошо приглашение журналистов на семинары, которые проводятся для лидеров НКО, это как бы первый уровень погружения в проблему, но профессиональный тренинг для уже работающих журналистов - это совершенно особый вид деятельности, потому что здесь надо учить и элементам экономической аналитики, и, безусловно, технологии журналистского расследования как такового.
Мы уже понимаем, что интерес к такого вида программам у наших коллег есть; мы с присутствующим здесь Владимиром Ильичом Клисториным какую-то модель учебного модуля вроде начинаем обкатывать, и, может быть, некий вакуум это способно заполнить (2-3-дневные обучающие семинары для уже работающих в этой сфере журналистов).
Но мы также констатировали как проблему, может быть, выходящую за рамки этого проекта, но проблему, которую нельзя не замечать, что без разработки учебных про-грамм для университетов, для факультетов и кафедр журналистики на эту же тему мы то-же будем топтаться на месте и завтра сталкиваться с повторением той же ситуации, кото-рую мы имеем сегодня. Поэтому разработку таких программ, спецкурсов по анализу бюджетного процесса - это можно вписывать во все программы, каким бы направлением кто ни занимался; может быть, это кому-то удастся.
Мы больше ничего не успели сказать, нас было четверо.
Т.И.ВИНОГРАДОВА
Спасибо большое. Это всё стенографируется. (Аплодисменты.)
Вопрос? Пожалуйста.
А.Т.ОШУРКОВ
Дело заключается в том, что благодаря Надежде Хлебниковой мы с Маргаритой Федоровной проводили семинар в Апатитах, там разные споры были, но я сейчас вопрос сформулирую очень коротко (он оттуда просто растет). Как вы думаете, какой вариант предпочтительнее: а) о бюджете пишет журналист, поднаторевший в экономических де-лах, б) о бюджете пишет экономист, который просто владеет пером?
В.П.ЮКЕЧЕВ
На самом деле, ни один из этих вариантов не может считаться единственным, по-этому предпочтение ни одному нельзя отдавать. Прежде всего нужно понять, с какой ау-диторией мы работаем - это районная газета, городская, это область или это целевая груп-па специалистов. В зависимости от этого мы и должны давать совершенно различную ин-формацию - и репортерскую информацию о развитии каких-то процессов, и экспертную информацию, анализирующую и препарирующую, но, зная, что это или аудитория уже ждет, она готова к ней, или это просто входит в какие-то ее базовые интересы. Прежде всего надо ориентироваться на аудиторию.
Т.И.ВИНОГРАДОВА
Сейчас всем предоставляется возможность сказать все, что вам кажется нужным сказать сейчас, перед заключительным подведением итогов конференции.
Предложения из зала о регламенте вы слышали, ориентируйтесь на них.
А.Т.ОШУРКОВ
Я хочу поблагодарить организаторов за замечательный семинар, за довольно инте-ресную тему, которая, может быть, не является очевидной. Бюджет - это всегда такая проблема, которую не очень понимают. Бюджет это что-то такое, куда нужно заложить, потом оттуда взять, и всем оттуда нужны деньги. А здесь мы начинаем понимать и сами, как органы власти, как НКО, как граждане, что бюджет - это не совсем даже бумага, а не-кая политика, и мы можем пытаться на нее влиять.
Я думаю, что сам по себе семинар очень нужен, своевременен, интересен. Я думаю, что он будет продолжаться. И в качестве предложения, которое, я думаю, не совсем четко прозвучало, - обратиться в Комитет финансов с тем, чтобы, например, попробовать про-анализировать открытость муниципальных бюджетов Петербурга с тем, чтобы провести отдельный мониторинг в отношении муниципальных бюджетов, тем более, что есть большая возможность, когда на небольшой территории сконцентрировано большое коли-чество исследуемых субъектов.
С.АНДРЕЕВ
Меня зовут Сергей Андреев, я из Тольятти, из самарской делегации.
Я избран от нашей делегации поблагодарить уважаемых организаторов за пригла-шение на конференцию. Я думаю, что не только то, что обсуждалось здесь, но нам уда-лось уже в самой делегации обсудить конкретные шаги, которые мы предпримем во втор-ник, когда приедем в Тольятти, в области прозрачности нашего бюджета.
И в связи с тем, что нам так конференция понравилась и мы хотим быть приглаше-ны еще раз, я умолкаю, потому что есть поговорка: скажешь кратко, тебя пригласят еще. Спасибо. (Аплодисменты.)
Т.И.ВИНОГРАДОВА
Я хочу предоставить обещанное слово нашему гостю из Москвы, из Государствен-ной Думы, Сергею Сергеевичу Митрохину.
С.С.МИТРОХИН
Я хотел бы еще раз всех вас приветствовать, хотя уже несколько запоздал с этим.
Я участвовал в работе вашей конференции и участвовал в работе рабочих групп. Мне кажется, что это вещь очень полезная, которую вы делаете. Я об этом уже говорил вначале. Считаю это направление исключительно важным, но, к сожалению, пока не раз-витым в нашей стране, а именно: общественный контроль за бюджетным процессом. По сути дела, он везде находится на нуле. Я много езжу, и есть возможность в этом убедить-ся. Мне кажется, что в данном случае вы раскачиваете лодку в очень правильном направ-лении. Нужно пожелать вам усилий еще энергичнее это делать.
Ну, я думаю, что вам, наверное, будет интересно знать, что происходит в Думе в связи с организацией бюджетного процесса на местном уровне.
В настоящее время, вообще-то, в Думе происходят полный застой и деградация. Это связано с тем, что Комитет по местному самоуправлению, членом которого я являюсь (и заместителем председателя), практически перестал работать, поскольку он контролиру-ется такими мощными фракциями, как "Единство" и "Народный депутат". Этот контроль его полностью парализовал и, поскольку у нас председатель комитета Мокрый, есть осно-вание говорить, что комитет просто "замочили" таким образом. (Смех.)
Но тем не менее не всё так безнадежно, некоторые сдвиги происходят, хотя ини-циатором этих сдвигов является уже не наш комитет, как это было в последние годы и практически всё время до начала работы нынешней Думы, а является исполнительная власть. Есть определенные люди в исполнительной власти, которые все-таки пришли к пониманию того, что местное самоуправление не может существовать без хоть какой-нибудь финансовой базы, а с другой стороны, и государство не может существовать без местного самоуправления. Поэтому сейчас мы очень тесно работаем с этими представите-лями в Правительстве, и эта работа, в частности, вылилась в такое произведение, как Про-грамма развития бюджетного федерализма до 2005 года.
Эта программа представляет собой очень прогрессивный документ, который стро-ится всего на нескольких крупных идеях. Самая главная идея - что необходимо провести достаточно четкое разграничение расходных полномочий между бюджетами всех уровней и в соответствии с этим провести более оптимальное перераспределение доходных источ-ников, доходов между ними.
И вторая крупная идея, характерная для этой программы, заключается в том, что финансирование местного самоуправления не соответствует тем задачам, которые на него возложены федеральным законодательством.
Большая часть этой программы посвящена именно местному самоуправлению, со-держится ряд идей в этой программе по уточнению расходных полномочий. В принципе, все эти расходные полномочия остаются в рамках Федерального закона "Об общих прин-ципах организации местного самоуправления", но серьезный сдвиг произошел, вернее, происходит (это еще только проект программы) в области закрепления доходных источ-ников. В частности, наша давняя идея, за которую мы бились много лет, что имуществен-ные налоги (то есть та налоговая база, которая находится непосредственно на местах и ко-торую нельзя перенести из одного места в другое, то есть недвижимость) должны быть все-таки местные; эта идея там реализована. А это касается всех имущественных налогов без исключения. Сейчас фактически только один налог на имущество физических лиц яв-ляется местным, а земельный налог является местным только по названию, при этом пере-распределяется в пользу бюджетов других уровней. И предполагается, что налог на иму-щество юридических лиц также должен быть закреплен за местным уровнем. А плюс к этому - еще и налоги на вмененный совокупный доход, которые тоже органичны для ме-стного самоуправления, поскольку именно местная власть лучше всего может разобраться в какой-то доходной базе, которую представляют собой доходы мелких предпринимате-лей.
Еще ряд других новаций сохранил там статус-кво, по ряду федеральных налогов. Так что все-таки мы с оптимизмом определенным смотрим на этот процесс, активно пы-таемся на него влиять.
К слову сказать, поскольку я заговорил о налогах, с другой стороны, есть такие, не очень приятные события, которые параллельно происходят. В частности, не далее, как вчера бюджетный комитет отменил положение закона, не отменил, а предложил отменить, поскольку это еще должно голосоваться на Думе, закон, который обязывает оставлять в местных бюджетах 5 процентов налога на прибыль.
Поскольку готовится сильное сокращение по налогу на прибыль, до 23 процентов, под эту историю бюджетный комитет предложил разделить этот налог на федеральную и региональную часть, а местную убрать. Вот несмотря на все усилия депутатов от "ЯБЛО-КА", которые традиционно бьются за это, пока нам не удалось выиграть, хотя мы надеем-ся, что на пленарном заседании все-таки мы отстоим эти 5 процентов. Дело в том, что еще не известно, когда начнет действовать эта программа. А до тех пор, пока начнет действо-вать, местные бюджеты вообще будут оголены. Если сейчас отнять еще 5 процентов нало-га на прибыль, у них не останется вообще ничего практически, только налог на рекламу, налог на имущество физических лиц, который еще очень мало дает поступлений, и боль-ше ничего. Таким образом муниципалитеты окажутся полностью подвешенными на фи-нансовых помочах, за которые будут дергать региональные власти. Это так и сейчас про-исходит, но это будет в еще более сильном варианте. Поэтому я думаю, что это вопрос серьезный, мы будем им активно заниматься.
Возвращаясь к программе бюджетного федерализма, я хочу сказать, что ей оказы-вается достаточно жесткое сопротивление со стороны, в первую очередь, того же самого бюджетного комитета. Бюджетный комитет Думы - это вообще традиционный враг мест-ного самоуправления и враг местных бюджетов. Это по традиции происходит. Там такие выдающиеся деятели работают, как Оксана Генриховна Дмитриева, например, которой ненавистно само упоминание о том, что должна быть какая-то самостоятельная финансо-вая база у местных бюджетов. Такие деятели, как Геннадий Владимирович Кулик, напри-мер. Он говорит, что давайте земельный налог не будем оставлять на местах, а будем пе-рераспределять его по всей стране, на российское хозяйство и так далее. Будем отнимать у Москвы и Петербурга, самый крупный, отнимать и передавать на сельское хозяйство. На что мы резонно возражаем, что у нас, в Петербурге тоже есть местное самоуправление. Очень уместно, если земельный налог как раз пойдет в местные московские управы и пи-терские муниципальные советы. Там они вполне могут быть закреплены.
И еще одна проблема, связанная с этой программой, которую стоит упомянуть, это проблема так называемого двухуровневого самоуправления, которое существует в более чем 20 субъектах Федерации. Сейчас имеет место некий законодательный тупик, связан-ный с этим двухуровневым самоуправлением.
Известно, что в этих регионах самоуправление осуществляется на районном уров-не, на уровне сельсоветов или малых городов и поселков. И результатом этого становится не урегулированность, поскольку они имеют равный статус, и те и другие, результатом этого становится просто отсутствие реального самоуправления на этом самом поселенче-ском уровне. Там, где есть районы. И, таким образом, граждане, которые там живут, в этих поселках, практически лишены права на самоуправление, где-то они просто лишены, даже формально, где-то они его имеют только по названию.
С другой стороны, анализ специалистов по финансам показывает, что организация местного самоуправления только на поселенческом уровне (как это, например, сейчас происходит в Ставропольском крае, в Тюменской области и ряде других регионов) приво-дит к другим проблемам; там резко осложнен весь бюджетный процесс, потому что очень тяжело проводить финансовое выравнивание между несколькими сотнями муниципаль-ных образований, это практически невозможно, и там тоже возникают абсолютно нераз-решимые проблемы. Например, такие проблемы: для некоторых поселений оказывается избыточной та налоговая база, которую они имеют. Скажем, там нет школы, а при этом есть какое-то предприятие, которое приносит достаточно большие доходы. И это невоз-можно никак перераспределить при такой системе.
Поэтому такая генеральная стратегическая идея возникла в результате долгих спо-ров, в которых я тоже участвовал, что все-таки Россия не должна здесь изобретать ника-кого велосипеда, а должна идти по пути создания самоуправления такого сложносостав-ного, если грубо говорить, двухуровневого по меньшей мере, в соответствии с принципа-ми так называемой субсидиарности. Это касается, конечно, в первую очередь сельских районов, не городов; города мы пока не трогаем, крупные города, а на остальных террито-риях все-таки должно существовать два уровня: часть функций, непосредственно связан-ных с повседневной жизнью поселков, должны быть переданы им, а другая часть функ-ций, которая касается жителей не только этих поселков, но и других, окружающих их по-селков, должна быть отдана на районный уровень.
Первоначально была идея, что на этом районном уровне нужно создавать террито-риальные органы государственной власти, и к этому склонялись представители Минфина, с которыми мы работали, но, к счастью, нам удалось их убедить этого не делать, посколь-ку это ничем хорошим не закончилось бы. В районах органы госвласти - это новый уро-вень государственной власти, отсутствие законодательной базы, отсутствие каких-либо вообще регуляторов всего этого. А результат известен: просто будет сидеть чиновник и заправлять всем подряд. Поэтому нам удалось убедить представителей Минфина, что не нужно тут ничего ломать, а нужно идти по тому пути, по которому пошло уже значитель-ное число российских регионов, и создавать самоуправление двухуровневое, учиться де-лить полномочия, учиться делить доходные источники и объекты собственности между этими двумя уровнями. Как это происходит везде, и страны Восточной Европы спокойно идут по этому пути; в Польше, например, можно сказать, что даже трехуровневое само-управление.
Пока этот путь намечен. Эта программа уже одобрена трехсторонней комиссией, несмотря на сопротивление Думы, которая одной из сторон является, но, тем не менее, все равно программа уже утверждена, и в соответствии с ней, видимо, будут в ближайшее время разрабатываться законодательные инициативы. Я занимаюсь уже, часть инициатив у нас уже подошла к стадии окончательной разработки. Мы просто не знаем еще , каким путем это вносить. Ждать, пока это сделает Правительство, не очень хочется. С другой стороны, если мы внесем сами, мы можем как бы провалить это всё, это будет встречено в штыки. Поэтому пока есть некоторая неопределенность. Но, тем не менее, какой-то свет в конце тоннеля, я считаю, появился в связи с разработкой этой программы.
Что касается остальной деятельности, я уже сказал, наш комитет практически не работает. Единственный закон, который будет внесен в ближайшее время и рассмотрен, это закон о передаче объектов из федеральной собственности в муниципальную. Он при-зван урегулировать такую проблему, как сброс ведомственных и прочих всяких, находя-щихся на федеральном балансе предприятий, инфраструктуры на места.
Но, к сожалению, основная часть этого сброса уже давно произошла. Закон поя-вился очень поздно, поэтому шедевром законотворчества его трудно назвать.
Вот, пожалуй, на этом остановлюсь. Если будут вопросы, пожалуйста.
Т.И.ВИНОГРАДОВА
Пожалуйста. Три вопроса.
Н.Л.ХАНАНАШВИЛИ
Сергей Сергеевич, я познакомился с программой бюджетного федерализма. У меня вот какой вопрос. В Арабских Эмиратах предполагается 10 процентов от продажи нефти откладывать в фонд будущих поколений. В программе бюджетного федерализма я обра-тил внимание на то, что общественные инфраструктуры предполагается развивать за счет будущих заимствований. Считаете ли вы эту меру перспективной и, как вы сказали, по-моему, прогрессивной?
С.С.МИТРОХИН
Это вообще традиционный подход, который во всем мире развит, что развитие ин-фраструктуры, долгосрочные инвестиции осуществляются за счет заимствований и не осуществляются за счет бюджетных средств, как правило. Я думаю, что, конечно, неукос-нительно следовать, на 100 процентов этому принципу в России невозможно. В частности, все, что касается инфраструктуры ЖКХ, я считаю, что государство не имеет права, и му-ниципальный уровень просто не имеет права отстраниться от этой задачи. Не имеет права, как сейчас хочет правительство, заложить расходы на инфраструктуру в тарифы для насе-ления. Я считаю, что еще достаточно долгое время государство должно нести ответствен-ность за это. Используя различные инструменты, да, наверное, используя механизм заим-ствования, безусловно, но, тем не менее, давая себе отчет, что, конечно, на эти цели долж-на идти довольно существенная часть бюджетных средств. Население с этой задачей не справится в обозримый период, тем более до 2003 года. Поэтому эту установку можно считать как некую ориентирующую, но неукоснительно принимать ее к руководству сей-час просто невозможно.
В.В.ДЮБИН
Скажите, какова судьба федерального закона о государственных и муниципальных унитарных предприятиях, которые уже 7 лет, как должны появиться?
С.С.МИТРОХИН
По-моему, принят закон. А, нет, его отклонили, по-моему, президент не подписал. Но он был пустой, там ничего не было, ничего существенного или судьбоносного, что бы изменило характер работы этих предприятий.
А в связи с программой реформ ЖКХ планируется форсирование приватизации этих предприятий, муниципальных особенно, действующих в сфере ЖКХ.
С.АНДРЕЕВ
Не могли бы вы сказать, когда будет рассматриваться Государственной Думой по-правка об отмене 5-процентного налога на прибыль?
С.С.МИТРОХИН
В ближайшее время, уже в среду.
Т.И.ВИНОГРАДОВ
У кого еще есть вопросы? Два последних вопроса.
О.В.МОСКВИН (Санкт-Петербург)
Сергей Сергеевич, каковы на ваш взгляд перспективы местного самоуправления в связи с намерениями президента и его команды реформировать вертикаль власти. Корот-ко.
С.С.МИТРОХИН
Коротко - это очень сложно. Но такие намерения есть. Я могу сказать это совер-шенно точно, поскольку мы встречались с Путиным в конце декабря прошлого года. Я с ним просто вел конкретный разговор про местное самоуправления. И, с моей точки зре-ния, это, действительно, его заветная мечта, из тех реплик, которые он произносил, уста-новление такой прямой вертикали, особенно на местном уровне.
При этом когда я ему сказал, что это, вообще-то, нарушение Европейской хартии, он удивился и спросил "а что это такое?", он и не знал, что такое Европейская хартия. По-том до меня дошла информация о том, что он дал поручение изучить Европейскую хар-тию и вроде каких-то юристов посадили, а юристы сказали, что в принципе можно, в принципе это не противоречит Европейской хартии, если в городах с населением свыше 50 тысяч назначать мэров.
Но дело в том, что это существует, это существует у него и какого-то его окруже-ния определенного; это конкретные люди - Сурков, Абрамов и так далее; у них отсутству-ет интеллектуальное обеспечение этой идеи. Есть просто идея, что надо, чтобы всё друг другу подчинялось, сверху донизу, а как это сделать, никто не знает, как это юридически осуществить. Вот эти 50 тысяч они внесли; сначала летом прошлого года внесли в закон, и никто не понял, что это такое и зачем это надо. Потом еще раз были попытки группы "На-родный депутат" это внести, как бы в порядке подхалимажа, но мы тогда это достаточно жестко отбили. А у них нет концепции, как это сделать (она отсутствует), как это вписать в законодательство. Грубо нарушать законодательство они не хотят, а как само законода-тельство выстроить, чтобы это провести, они не знают. Кроме того, в нынешнем составе Дума за это никогда не проголосует. За это Дума голосовать не будет. Был пробный шар брошен насчет губернаторов, такой депутат Леднев из "Единства" внес поправку по гу-бернаторам, за нее проголосовало, по-моему, человек двадцать всего, даже "Единство" за нее не проголосовало, а уж по самоуправлению - тем более. То есть, для того чтобы эту идею реализовать, надо разогнать Думу, потом избрать уже полностью послушную Думу, состоящую из одной фракции "Единство", видимо, ну, может быть, еще для плюрализма "Народный депутат", и только тогда можно это реализовать. Но это достаточно громозд-кая история. В нынешнем составе Думы эту идею реализовать просто невозможно.
А, с другой стороны, почему эта идея все-таки тормозит все процессы, это очевид-но: потому что ничего реально не делается. Поскольку есть идефикс, что нужна вертикаль, то необходимые вещи, которые сейчас надо сделать в связи с местным самоуправлением - по налоговой базе, по делегированию полномочий и т.д., - это всё застопорилось, это ни-кого не интересует, Кремль это не интересует. Когда об этом говоришь с кремлевскими чиновниками соответствующего ранга, они начинают сразу какими-то пустыми глазами глядеть на тебя, просто они ничего в этом не понимают и понимать не хотят. А тех людей в кремлевской администрации, которые понимали, их разогнали; там произошла реорга-низация, их всех выгнали, привели новых, у которых кроме вертикали в голове ничего нет. Поэтому, действительно, это очень серьезная ситуация, она почти тупиковая. Если они не откажутся от этих бредовых замыслов, будет очень тяжело выстраивать законода-тельную базу самоуправления.
А.ЯНОВСКИЙ (Обнинск)
По поводу последнего, о чем вы говорили, по поводу закона о передаче федераль-ной собственности в муниципальную - он уже внесен на обсуждение?
С.С.МИТРОХИН
Да. Он внесен уже.
А.ЯНОВСКИЙ
Как, по вашему мнению, быстро он будет принят?
С.С.МИТРОХИН
Я думаю, не раньше осени.
А.ЯНОВСКИЙ
Но в этом году будет принят?
С.С.МИТРОХИН
Да.
Т.И.ВИНОГРАДОВА
Большое спасибо за то, что вы к нам приехали, за выступление.
Мы переходим к подведению итогов конференции, и для этого я предоставляю слово профессору, доктору экономических наук (хотя Маргарита Федоровна и не любит этого) Маргарите Федоровне Замятиной.
М.Ф.ЗАМЯТИНА
Я действительно этого не люблю, потому что в этой аудитории не это важно, мне кажется.
Итак, коллеги, подводя итоги, я хотела бы выделить несколько моментов.
Первый момент. На мой взгляд, удача этой конференции, что мы как бы в двух ра-курсах познакомились с состоянием дел.
С одной стороны, внизу, там где <Стратегия> раскачивает лодку с помощью регио-нальных своих координаторов и участников проекта, и здесь были доложены результаты, итоги этого года. Мы их обсудили. А второй момент - очень удачное выступление колле-ги из Госдумы - то, что мы посмотрели, что делается наверху. Правда, финал был такой чрезвычайно грустный по поводу тупиковых ситуаци й и целесообразности раскачива-ния лодки внизу. Я думаю, что мы все-таки делаем правильно, что мы ее раскачиваем.
По проблеме прозрачности, особенно бюджетов муниципальных образований, я думаю, что внизу мы делаем больше, чем пытаются по этому поводу делать наверху. По-этому если раньше по поводу леса говорили, что вверху шумит, а внизу ничего не слыш-но, а у нас наоборот: внизу-то мы раскачиваем деревья, а почему-то верхушки не очень-то на это реагируют.
Поэтому я думаю, что в этом-то и удача конференции, что таким образом она у нас выстроилась, и пошли навстречу и коллеги из Госдумы, и коллеги из Комитета финансов. Таким образом мы представляем, что делается на региональном уровне по реформирова-нию системы финансов, на федеральном, и одновременно с этим мы обсудили, что же де-лается у нас.
Второй момент, который, я считаю, нужно отметить. Я здесь хочу поддержать ту идею, которую высказала рабочая группа по НКО и, в частности Борис Цирульников, и сказать, что все обсуждения, которые у нас были, они все равно свелись к этому лозунгу <учиться, учиться и учиться>. Потому что если мы посмотрим на то, о чем же говорили в секциях, они говорили, обобщая имеющийся опыт, выявляя проблему, намечая пути ре-шения, мы все говорили о том, что решающим фактором является профессионализм. НКО - в вопросах бюджетного процесса и общественного участия. Власти - в частности, име-ются в виду представители власти в МСУ, которую тоже неплохо было бы учить, это про-звучало в выступлении секции <Власть> и подробно там анализировалось. И владение со-временными технологиями общественного участия, что чрезвычайно важно. Но, кроме то-го, я считаю, что, действительно, НКО, прежде чем учиться участвовать в бюджетном процессе, должно хорошо себе представлять процесс бюджетирования внутри самой орга-низации. Речь идет как бы о двояком, речь идет о повышении уровня менеджмента не-коммерческих организаций, а бюджетирование - это только один из вопросов, организа-ции этого.
Поэтому мне представляется, что на первое место, хотя у нас в этой секции, как я поняла, было 8 человек, все-таки выходит бюджетный проект как инструмент граждан-ского образования. И в частности то, что было предложено или сказано о том, что наибо-лее эффективно это через участие НКО в конкретных проектах и мероприятиях по про-граммам, в том числе в бюджетных проектах. Такое гражданское образование повышает как бы эффективность общественного участия, поскольку знания и навыки повышаются, и одновременно прозрачность бюджетного процесса, потому что повышается мотивация.
Далее, в той социальной технологии - прозрачный бюджет, о которой мы говорили, удалось несколько продвинуться в рамках этой конференции по прикладному бюджетно-му анализу. Это как бы вторая частная технология. И как бы эти схемы проведения при-кладного бюджетного анализа и развитие по таким направлениям, с ориентацией на изме-нение нормативной базы, с ориентацией на получение денег из бюджета, и с целью про-фессионального информирования граждан, НКО, органов власти о состоянии бюджета и бюджетного процесса.
Мне кажется, удачно получились две новых таких формы, которые формулирова-лись таким образом. Первая - это мастер-класс. Надо сказать, что впервые только на мас-тер-классе прозвучало (я не была там, но мы обсуждали это с теми, кто проводил) эта идея, которая, мне представляется, на конференции не получила большого развития, свя-занная с тем, что, все-таки бюджет - это инструмент социально-экономической политики. И нужно рассматривать все, что касается анализа бюджета, все, что касается обществен-ного участия в более широком контексте, начиная с формирования приоритетов, а анализ предполагает не только знание цифр бюджета, но интерпретации сущностных характери-стик и состояние дел в данной области, на данной территории, в данном городе.
Я думаю, что такая форма мастер-класса, тем более что экспертная группа из 13 человек, много поработав, выдвинула свои предложения (а в мастер-классе ведут занятия эксперты), я думаю, что это форма интересная; это наш первый опыт, но думаю, что она будет полезна.
И второе - это наработка по продвижению технологий в рабочих группах, где прак-тически представители из команды "Стратегии" по этой программе присутствовали только как рядовые участники и где основная нагрузка упала, так сказать, на генерирование идей участниками конференции. Здесь тоже было достаточно много интересного, из того что мы слышали, и я думаю, что это может быть использовано в работе над будущим проек-том.
И еще бы я отметила, что мы с вами познакомились с таким интересным опытом по Латинской Америке и Южной Африке, но, как я уже сказала, я не согласна с тем, что мы очень похожи на Южную Африку, у нас свое лицо.
И, на мой взгляд, интересен более расширенный подход к бюджетному участию, это связано с докладом по социальному инвестированию, понятию социального капитала, потому что это, скажем, более широкое понимание бюджетного проекта, бюджетной про-граммы, т.е. мы уходим от узкого понимания и переходим на более широкий спектр меж-секторного взаимодействия.
Мне представляется, что был полезен такой обмен и по оценке прозрачности, по-тому что мы вот здесь переговорили и решили, что там, где только разрабатывается поло-жение о бюджетном процессе, опросный лист, или анкета, по оценке прозрачности может быть использован и на стадии разработки проекта положения. Это позволило бы прини-мать нормативные акты более высокого уровня.
Еще можно подчеркнуть аспект, который касается доступности бюджетной инфор-мации (очень интересная проблема). И здесь я думаю, что, поскольку "Стратегия" будет участвовать в работе Комитета финансов и будет готовить соответствующие распоряже-ния, в каком-то смысле, может быть, в перспективе они могут быть некими модельными документами. И если это будет выполнено "Стратегией" на хорошем уровне, я думаю, что нормативной основой представления бюджетной информации мы можем поменяться, и если мы встретимся, а, наверное, с большинством участников мы встретимся на следую-щей конференции, то об этом уже можно будет рассказать, потому что итоги здесь уже будут.
Та инициатива, с которой вышли наши представители муниципальных образова-ний, представляется тоже достаточно интересной, потому что до сих пор проект шел только на уровне Санкт-Петербурга и все работы по анализу и по прозрачности касались Санкт-Петербурга как субъекта федерации. У нас своя большая специфика, вы это знаете, но зато у нас 111 муниципальных образований, и поэтому если попробовать (а мы, навер-ное, попробуем) расширить проект, на этот уровень перевести, то это тоже могут быть достаточно интересные результаты.
На этом я бы закончила подведение итогов.
Т.И.ВИНОГРАДОВА
Спасибо большое. Вот такие содержательные итоги, к которым мы пришли на этой конференции.
Я на Латинскую Америку все-таки отреагирую. Таким животрепещущим вопросом сегодня прозвучало, такое перечисление стран, я после этого провела много времени с Уорреном, обсуждая перспективы международной бюджетной работы, в том числе деле-ние на страны, сопоставления определенные, и я увидела, что в Международном бюджет-ном проекте, мне кажется, должна существовать отдельная часть, отдельная совокупность организаций, работающих в развитых странах и в России, ибо Россия должна быть выде-лена как отдельный регион, а страны Латинской Америки, Африки - это тоже отдельно, тоже как бы отделение. Это так, это комментарий.
Что было, помимо этого видимого, что происходило здесь, в зале, в рабочих груп-пах? По крайней мере, я насчитала здесь точки соприкосновения шести проектов, которые рождаются сейчас успешно, которые, я убеждена, будут осуществлены из этой деятельно-сти, которые будут направлены на совершенно различные результаты, и будут осуществ-ляться в партнерстве с различными организациями. С рядом из них у Центра <Стратегия> много различных таких сетевых переговоров.
Мне кажется очень существенным результатом, что и конференция, и эта бюджет-ная работа Центра <Стратегия> дает конкретный толчок для подобной работы с другими регионами, другими организациями.
Тот обмен опытом, который происходит здесь, сейчас, он как бы не уходить впус-тую, он обрабатывается. И, мне кажется, что когда мы встретимся вновь, порядка двух третей, наверное, встретится на следующей конференции, о которой мы уже сейчас дума-ем и обсуждаем, есть идея, что должно собраться раза в два больше людей, всех тех, кто связан с этой работой, и поделиться своими колоссальными результатами через год.
Вот этого я всем вам желаю.
|
| |
|
|